Сьогодні Україна є регіонально розбалансованою країною, у період незалежності нерівномірний географічний розвиток загострився. Наявні підходи до (місто)планування не враховують цих аспектів, а генеральні плани все ще складаються на основі прогнозів зростання, хоча, за даними Світового Банку, у більшості міст спостерігається стрімке падіння чисельності населення і спад економічної активності. На чому має ґрунтуватися політика для таких міст — розбирався аналітик Cedos Павло Федорів.

Планування територій і міст, а також складання містобудівної документації в Україні досі зберігають тяглість від радянської моделі, у якій розробку планів сприймали як технічне й інженерне завдання, а соціальним процесам присвячували недостатньо уваги (Golubchikov, 2004).

Читайте також:
Генеральний план Києва провалився. Що прийде на заміну?

Генеральні плани формуються на основі прогнозованого значення чисельності населення, відповідно до якого на основі нормативів і державних будівельних норм математично розраховується майбутнє населеного пункта. Проблема, однак, у тому, що наявні плани міст створені в рамках загальнодержавної політики щодо зростання, хоча Світовий банк застерігає про назрілу необхідність розширення обізнаності місцевої влади з актуальними демографічними реаліями для їхнього врахування у містобудівних планах. Як досліджувати зменшення міст і що це може нам дати?

Скорочення міст як предмет і сфера міських досліджень

Хоча втрати населення супроводжують міський розвиток давно, скорочення міст (urban shrinkage) як феномен стало предметом досліджень відносно недавно. Йому присвячують публікації, панелі на конференціях, окремі статті та монографії. Це все є свідченням не лише зміни моди в академічних колах, а й посилення та поширення явища скорочення населення у європейських містах (Aalbers and Bernt, 2018; Turok and Mykhnenko, 2007, 2008). Активність наукових середовищ створила знання для тих, хто приймає рішення, щоб вони могли переосмислити свої стратегії, орієнтовані на ріст (Bontje and Musterd, 2012: 153).

Що ж таке shrinking cities або міста, що скорочуються? Попри те, що існує доволі великий масив різних досліджень про них, на сьогодні немає якогось єдиного загальноприйнятого визначення. З одного боку, є бажання того, щоб таке визначення залишалося гнучким — щоб його можна було застосовувати до різних міст у різних контекстах. З іншого — це створює складнощі для порівняльних досліджень: як тоді порівнювати ці міста і чи можна їх порівнювати взагалі? Крім цього, існують методологічні обмеження визначення. За якими критеріями місто можна назвати таким, що скорочується: чисельність або щільність населення, динаміка зміни якогось із цих показників, тривалість цих процесів? Найпоширенішим підходом є ототожнення міст, що скорочуються, з містами, кількість населення яких «радикально» зменшується. Цей процес також можуть супроводжувати якісь просторові трансформації збудованого середовища міста.

Читайте також:
Розвиток українських міст: нові межі – нові можливості

Потрібно більше нюансів для розуміння динаміки населення міст, і дивитися далі, ніж «скорочення загальної чисельності населення». Важливо, наприклад, оцінювати вплив розміру домогосподарств на зміни чисельності населення та досліджувати, які саме з них впливають на скорочення міст, адже демографічні зміни можуть складатися як із природного руху населення, так і з міграційних процесів (Hartt and Hackworth, 2020). Відповідно, потрібно звертати увагу на зменшення кількості домогосподарств, а також на зміну їхніх характеристик.

Хоча існує асоціація між «скороченням» і «занепадом», скорочення не обов’язково є передумовою занепаду. «Класична» схема скорочення міста виглядає приблизно так: втрата населення (люди виїжджають у пошуках роботи і кращого життя) веде до зменшення податкових надходжень, без яких місто не може підтримувати необхідний рівень послуг. Це призводить до скорочення кількості робочих місць і подальшої міграції. Скорочення податкової бази також означає, що місто втрачає ресурси, які можна спрямувати на економічні ініціативи або заходи для управління скороченням. Однак важливо розуміти, хто виїжджає, а хто залишається, бо навіть негативний міграційний баланс не завжди веде до скорочення податкової бази (Bontje and Musterd, 2012).

Як ми згадували вище, прийнято вважати, що «скорочення міст» = «скорочення чисельності населення міст». Якими тоді є причини такого скорочення? Найчастіше згадують три: деіндустріалізація, субурбанізація та демографічні зміни.

  1. Закриття фабрик або зменшення кількості робочих місць там веде до пошуків роботи в інших місцях.
  2. Субурбанізація пов’язана з переміщенням за межі міста в пошуках кращих умов життя.
  3. Демографічний перехід — падіння рівнів народжуваності.

Оскільки причини скорочення міст можуть бути різними, то і саме скорочення матиме різну динаміку, тривалість, масштаби (Haase et al., 2016). Всупереч припущенню про те, що проблеми таких міст будуть однаковими, політики можуть бути зовсім різними. Крім цього, для тих, хто приймає рішення, ситуація відрізнятиметься і тим, як визначати проблеми і працювати з ними (Bernt et al., 2014: 1761). Сама сфера містопланування теж має проблеми зі скороченням: вона виникла й розвивалася як спосіб контролю міського росту, тому не має потрібних інструментів для управління скороченням.

Три потенційні реакції на скорочення міст від тих, хто приймає рішення:

  • ігнорування скорочення — коли нічого не робиться, а серйозність скорочення відкидається;
  • боротьба зі скороченням — спроби повернути ріст, прийняття скорочення як чогось тимчасового, що потрібно подолати якомога скоріше;
  • прийняття скорочення — визнання скорочення, фокус на потребах і умовах життя людей, які залишилися.

Загалом існує досить багато термінів, які пов’язані з тим, що робити зі скороченням — не тільки «набуття правильного розміру» (rightsizing), а й «набуття меншого розміру» (downsizing — Rybczynski, 1995), «креативне зменшення» (creative decline — Swope, 2006), «креативне скорочення» (creative shrinkage — Oswalt, 2006), «контрольоване скорочення» (controlled shrinkage — Aeppel, 2007) та «розумне зменшення» (smart decline — Hollander, 2011; Popper and Popper, 2002). Всі вони закликають до «активного планування для можливого чи ймовірного скорочення населення міста, підлаштовуючи його інфраструктуру, послуги та плани розвитку» (Alligood, 2008: 3 у Aalbers and Bernt, 2018: 2).

Дослідження міст, що скорочуються

У західноєвропейських містах скорочення населення в колишніх промислових містах і регіонах стало поширеним явищем ще кілька десятиліть тому. Нову хвилю досліджень скорочення міст викликало падіння стіни й об’єднання Німеччини, коли міста східної частини зазнали суттєвих демографічних, соціальних та економічних змін. Потреба вироблення політик управління такими містами підштовхнула цю нову хвилю досліджень, а кращі практики й досвід інших міст — потребу у порівняльних дослідженнях.

Серед таких порівняльних досліджень найпопулярнішим в академії став проєкт ЄС 7FP Shrink Smart, який автор_ки визначали як спробу дебатів про міста й урбанізацію (Haase et al., 2016, Rink et al., 2014).

У 2007 році році вийшла одна з найбільш цитованих робіт про зміни міст у Європі — стаття «Траєкторії європейських міст, 1960-2005» (Turok and Mykhnenko, 2007). Це дослідження динаміки населення 310 міст з населенням понад 200 тисяч людей (станом на 2000 рік) у 36 країнах у період між 1960 і 2005 роками. Автори приймають населення як головний індикатор траєкторій змін міста, бо це найдоступніші дані (отримати надійну економічну статистику для європейських міст набагато складніше), хоча й погоджуються, що вони не дають повної картини міських змін (ibid., 167). Східноєвропейські міста відповідають за відносний спад чисельності населення в Європі після 2000 року (ibid., 170); хоча не існує міст зі стабільним населенням протягом кількох десятиліть, у період між 2000 і 2005 роками 82% східноєвропейських міст скорочувалися (ibid., 174).

У свой наступній статті (Mykhnenko and Turok, 2008) автори детальніше аналізують східноєвропейські міста — 150 міст у 19 країнах за той же період 1960-2005 років. Головний висновок — протягом останнього десятиліття населення трьох чвертей міст скорочувалося трохи швидше, ніж скорочувалося населення в середньому (ibid., 332). Причина цього — загальний демографічний спад, включно з падінням рівнів народжуваності та міжнародною еміграцією, яка прийшла на зміну міграції із сільської місцевості до міської в межах країн (ibid., 333). З середини 1990-х переважна більшість східноєвропейських міст зазнавали скорочення населення (ibid., 320), а «транзит» призвів до «негативного зближення» їхніх траєкторій (ibid., 321).

Автори пишуть, що природний рух населення та міграція призвели до втрати населення. Відносна важливість цих процесів, а також баланс між внутрішньою і зовнішньою міграціями відрізняються між різними містами та в різні періоди, а тому робити якісь узагальнення доволі складно. Більше того, ці два процеси доволі важко розділити: економічні мігранти більш схильні, ніж решта населення, бути дітородного віку, а тому їхні переміщення мають потенційно більший вплив на чисельність населення (ibid., 325).

Міста, що скорочуються, та постсоціалізм

Оскільки після 1990-х «полюс скорочення» в Європі змістився з постіндустріальних міст Західної Європи до постсоціалістичних міст Східної Європи (Mykhnenko and Turok, 2008), то вони привернули додаткову увагу в академічних колах. Такі дослідження також отримали можливість зайняти своєрідну нішу, бо постсоціалістичні міста, які скорочувалися, були «двічі виключені» з міських досліджень — як постсоціалістичні та як такі, що не ростуть.

Переважно скорочення міст представляли як одну з проблем постсоціалістичних трансформацій (Bernt and Rink, 2010; Couch et al., 2012; Rink, 2011; Rumpel and Slach, 2012). Хоча скорочення чисельності населення у країнах Центрально-Східної Європи почалося до падіння соціалізму і було пов’язано з демографічними змінами, його посилила комбінація факторів, пов’язаних зі змінами політичних та економічних систем: деіндустріалізація, зростання конкуренції між різними місцями за ресурси та посилення еміграції (Rink et al., 2014: 259).

Читайте також:
Не лише децентралізація: навіщо Україні політика територіального вирівнювання

Більше того, на додачу до суттєвих знижень у рівнях народжуваності та зростання смертності у 1990-х, крах соціалізму спричинив ріст просторових нерівностей, що призвело до внутрішньої міграції (Batunova and Gunko, 2018). Відповідно, процес «скорочення» не є рівномірним серед постсоціалістичних міст. З одного боку, якісь мономіста почали занепадати, з іншого — столиці й регіони, які до того були від’єднані, тепер отримали можливість для встановлення економічних зв’язків з іншими європейськими містами. Якщо для якихось регіонів національне фінансування скоротилося, то для інших могло й вирости — або за рахунок приватних фондів, або завдяки коштам із ЄС.

Оскільки не існує якоїсь єдиної моделі східноєвропейського міста, яке скорочується (Haase et al., 2016b), то, відповідно, наслідки скорочення будуть суттєво залежати від регіонального чи національного контекстів (Haase et al., 2016a). Всупереч цьому, більшість рекомендацій щодо політик для таких міст зазвичай спрямовані на ріст (Rink et al., 2014), хоча ігнорування проблем чи надії на повернення росту зазвичай погіршують і без того складну ситуацію та призводять до витрачання ресурсів (Haase et al., 2016a).

Східноєвропейські міста могли би повчитись у західноєвропейських, які зіштовхнулися з цим явищем раніше і мають досвід управління такою ситуацією. Натомість після падіння соціалізму тут утвердилася сильна віра у «невидиму руку» ринку, недовіра до держави і державного сектору загалом і неоліберальні політики. Головним девізом стало «залучення інвестицій» і спроби повернути ріст. Скорочення не сприймалося як дійсність, до якої потрібно адаптуватися і яку варто брати до уваги для планування майбутнього (Haase et al., 2016a: 309; Rink et al., 2014: 274). Проєкт Shrink Smart показав, що орієнтація лише на «ринок» призведе до невдачі, тож органи влади повинні активно долучатися до управління скороченням міст (Haase et al., 2016a, 2016b).

Міста, що скорочуються, на території колишнього Радянського Союзу

Радянський Союз сформував систему поселень із різних республік, які не лише перебували на різних стадіях соціально-економічного розвитку, а й мали різні рівні урбанізації. Офіційна радянська доктрина просторового розвитку передбачала скорочення соціально-економічних відмінностей у рівнях життя між міським та сільським населенням, між старими та новими промисловими районами. Влада спрямовувала ріст в окремі регіони чи міста, а також використовувала адміністративні заходи — наприклад, контроль за міграцією та розміром міст (Frost and Podkorytova, 2018: 4). Після падіння Радянського Союзу міста повинні були шукати нові шляхи розвитку в межах незалежних держав, які радикально реорганізували економічні та політичні функції між містами й, відповідно, змінили зв’язки між ними (ibid., 5).

Читайте також:
Війна та енергетичний перехід: проблеми і перспективи шахтарських міст Донбасу

Серед досліджень того, як органи влади шукають відповіді на скорочення міст, — дисертація Батунової та її стаття з Гунько (Batunova and Gunko, 2018). Вони проаналізували стратегії 70 малих і середніх міст центральної та південної Росії. Результат — всупереч очевидному та постійному скороченню міст, більшість документів ігнорують або недооцінюють це явище. Наприклад, розробни_ці генпланів закладають повернення росту в майбутньому, що призводить до розповзання і фрагментації міст. Так, у 90% генпланів, які проаналізували авторки, представлені прогнози загальної чисельності населення, але жоден із них не включав детальних даних щодо чисельності окремих груп населення, що є важливим при плануванні інфраструктурних об’єктів (Batunova and Gunko, 2018: 9).

Міста, що скорочуються, в Україні та їх дослідження

Зі здобуттям незалежності Україна полишила більшість механізмів державного контролю економіки, включно з соціально-економічним та просторовим плануванням і регулюванням системи розселення, зокрема міського населення (Nefedova et al., 2016: 131). Перехід від державного планування до капіталізму змінив економічну й адміністративну роль міст. Роль провідних міст посилилася, тоді як кількість міст із депресивною економікою та скороченням населення зросла. Великі міста з диверсифікованими економіками та малі й середні монофункціональні міста опинились у зовсім різних умовах. На національному рівні це призвело до просторової поляризації (Мезенцев та ін., 2014; Nefedova et al., 2016: 131).

Слухайте також:

У статті Михненка і Турока зазначено, що більше половини українських міст були на траєкторії «середньотерміновий спад», ще п’ята частина — «недавній спад» (кілька десятиліть росту, а потім спад після 1990-х), а ще п’ята частина — «нерівна траєкторія» (спершу росли у 1980-х, потім спад у 1990-х, а потім знову ріст у 2000-х) (Mykhnenko and Turok, 2008: 326).

Частина українських міст скорочувалися настільки «цікаво», що стали частиною проєкту Shrink Smart — зокрема Донецька конурбація (Донецьк та Макіївка). Головними причинами втрат населення там були падіння рівня народжуваності та здоров’я через соціальні й економічні трансформації у 1990-2000-х, а також загальне старіння населення. Скорочення характеризувалося нерівномірністю: якщо економіка Донецька відновилась і розвивалася далі, то Макіївка суттєво скорочувалася.

Моделі Донецька і Макіївки були кардинально різними. Деіндустріалізація й економічний спад у Макіївці призвів до різкого скорочення місцевих доходів, хоча видатки зросли — на виплати з безробіття, пенсії тощо. Відповідно, залежність від центрального бюджету виросла. На інфраструктуру ресурсів не залишилось, а витрати спрямовувалися на соціальне забезпечення — здебільшого це були гроші з центрального бюджету через субвенцію. У Донецьку — протилежна ситуація: зростання зарплат (а з ними і відрахувань до місцевого бюджету) не призвело до скорочення бюджету.

Один із головних висновків — від міжбюджетних відносин залежить міський розвиток і його нерівномірність: одні міста розвиваються, а інші скорочуються, що є притаманною рисою капіталістичної урбанізації (Mykhnenko, 2012). Якщо скорочення міст — це частина нерівномірного розвитку, то логічно подивитися на цей процес, використовуючи політекономічний підхід.

Політекономічний підхід до міст, що скорочуються

Критичний напрям у міських дослідженнях не має єдиного погляду на вивчення скорочення міст. З одного боку, виникла можливість «прийняття» скорочення й адаптації в плануванні для меншої кількості населення. Головний аргумент «за» — допомога в подоланні упередження щодо росту як розвитку у плануванні. З іншого боку — критика політик «набуття правильного розміру» (rightsizing), «набуття меншого розміру» (downsizing), «розумного зменшення» (smart shrinkage) як таких, що потенційно запускають політики жорсткої економії (austerity) (Aalbers and Bernt, 2018: 2). Ці політики варто розглядати як такі, що підлягають обговоренню й оспорюванню, а не просто «технічні» завдання управління містами (Copolla, 2018).

Матіаш Бернт, який колись був активним учасником авторського колективу Shrinking Smart, та Мануель Альберс закликають до використання політекономічного підходу в дослідженнях міст, що скорочуються (Aalbers and Bernt, 2018).

Сучасний просторовий розвиток характеризується нерівномірністю: існують і продукуються просторові нерівності між різними місцями на різних рівнях. З такої точки зору міський ріст і скорочення міст є паралельними процесами.

Читайте також:
Міста, джентрифікація, житло. Лекція Матіаша Бернта і обговорення

Політекономічний підхід визначає, що скорочення чи занепад не є «природними». Мейнстримна література про міську економіку припускає, що занепад міста є частиною природного процесу його розвитку. Таке бачення позбавляє нас уявлення про дії та роль різних гравців та інтересів, а також виключає соціальну сконструйованість місця. Відповідно, політекономічний підхід закликає розглядати соціально сконструйований характер різних сфер — економічних, політичних, культурних, — які виникають і діють через відносини влади.

Це дозволяє повернути агентність (agency) та владу (power) до досліджень: влада й управління стають не фоном процесів скорочення, а центральним елементом — тим, що «створює скорочення» (Bernt, 2016: 8). Таким чином, в центр уваги треба поставити політичних акторів, їхні моделі співпраці та прийняття рішень (Grossman et al., 2013: 223). Тісно пов’язаними з роллю політичних акторів і їхньою «фоновістю» є питання відмінностей та ролі національних політик щодо скорочень міст. Проєкт Smart Shrinking показав, що існують відмінності, а тому логічно було б досліджувати їх (і дивитися не тільки на міста, які скорочуються, а й на ті, які стагнують або ростуть — де, як і чому).

Це повертає нас до питання масштабу-шкали (scale). Йдеться не тільки про національні політики щодо скорочення міст, а й узагалі щодо того, на якому рівні ми спостерігаємо скорочення й управляємо ним. Припускається, що на рівні міста, але часом йдеться також про агломерації, регіони, конурбації або навіть цілі категорії міст — наприклад, постіндустріальні. Нерівномірний розвиток відбувається на різних шкалах: на рівні країни між різними регіонами, в яких занепадають і скорочуються міста; у межах регіонів — між різними містами в областях; у межах самого міста — між його різними регіонами та частинами.

Слухайте також:

«Просторовий поворот» у соціальних науках дозволив нам розглядати міста як «відносні» місця — замість розуміння їх як просторових контейнерів, які стають порожніми, бо з них «зникають» люди, предмети й різні активності (Bernt 2016: 6).

Політекономічний підхід також вимагає повернути до цього аналізу капітал — роль державної влади і ринку у процесах скорочення-росту. Замість розглядати їх як дві окремі сфери, політекономічний підхід бачить державу як ключового актора у створенні та підтриманні функціонування ринків — скорочення у певних районах створює можливості для росту в інших, а також повернення цього процесу навспак.

Накопичення капіталу та його просторово-часова циркуляція — головне пояснення динаміки урбанізації за капіталізму. В таких умовах скорочення — це рух насамперед капіталу, а не лише людей (Haase et al., 2014: 4). Відповідно, для управління наслідками скорочення міст потрібно адекватно розуміти, як цей процес пов’язаний із загальними змінами економіки та регіональною політикою.

Джерела

Aalbers, M. and Bernt, M. (2018) The political economy of managing decline and rightsizing. Urban Geography, 40(2): 165-173.

Batunova, E. and Gunko, M. (2018) Urban shrinkage: an unspoken challenge of spatial planning in Russian small and medium-sized cities. European Planning Studies, 26(8): 1580-1597.

Bernt, M. and Rink, D. (2010) ‘Not relevant to the system’: The crisis in the backyard. International Journal of Urban and Regional Research, 34(3): 678-685.

Bernt, M. et al. (2014) How does(n’t) Urban Shrinkage get onto the Agenda? Experiences from Leipzig, Liverpool, Genoa and Bytom. International Journal of Urban and Regional Research, 38(5): 1749-1766.

Bernt, M. (2016) The Limits of Shrinkage: Conceptual Pitfalls and Alternatives in the Discussion of Urban Population Loss. International Journal of Urban and Regional Research, 40(2): 441-450.

Bontje, M. and Musterd, S. (2012). Understanding shrinkage in European regions. Built Environment, 38(2): 153-161.

Copolla, A. (2018) Projects of becoming in a right-sizing shrinking city. Urban Geography, 40(2): 237-256.

Couch, C. et al. (2012) Shrinking Cities in Europe. Town & Country Planning, 81(6): 264-270.

Frost, I. and Podkorytova, M. (2018) Former Soviet cities in globalization: an intraregional perspective on interurban relations through networks of global service firms. Eurasian Geography and Economics, 59(1): 98-125.

Golubchikov, O. (2004) Urban Planning in Russia: Towards the market. European Planning Studies, 12(2): 229-248.

Grossman, K. et al. (2013) Shrinking cities: Notes for the future research agenda. Cities, 35: 221-225.

Haase, A. et al. (2014) Conceptualizing Urban Shrinkage. Environment and Planning A: Economy and Space, 46(7): 1519-1534.

Haase, A. et al. (2016a) Shrinking cities in post-socialist Europe: what can we learn from their analysis for theory building today? Geografiska Annaler: Series B, Human Geography, 98(4): 305-319.

Haase, A. et al. (2016b) Varieties of shrinkage in European cities. European Urban and Regional Studies, 23(1): 86-102.

Hartt, M. and Hackworth, J. (2020). Shrinking cities, shrinking households, or both?. International Journal of Urban and Regional Research, 44(6), 1083-1095.

Mykhnenko, V. (2012) The Governance of shrinkage in Donetsk and Makiivka (Ukraine): The case of local government finance. Shrink Smart: The Governance of Shrinkage within a European Context.

Nefedova, T.G. et al. (2016) Migration Attractiveness of Cities in the Post-Soviet Space: A Case Study of Russia, Ukraine, and Belarus. Regional Research of Russia, 6(2): 131-143.

Rink, D. (2011) Urban Shrinkage as a Problem of Post-Socialist Transformation. The Case of Eastern Germany. Sociologie Romaneasca, 9(3): 20-34.

Rink, D. et al. (2014) The governance of urban shrinkage in cities of post-socialist Europe: policies, strategies and actors. Urban Research & Practice, 7(3): 258-277.

Rumpel, P. and Slach, O. (2012) Governance of Shrinkage of the City of Ostrava.

Turok, I. and Mykhnenko, V. (2007) The trajectories of European cities, 1960-2005. Cities, 24(3): 165-182.

Turok, I. and Mykhnenko, V. (2008) East European Cities — Patterns of Growth and Decline, 1960-2005. International Planning Studies, 13(4): 311-342.

Мезенцев, К.В., Підгрушний, Г.П. та Мезенцева, Н.І. (2014) Регіональний розвиток в Україні: суспільно-просторова нерівність і поляризація.

Матеріал є частиною Українського урбаністичного форуму 2021«Після Завтра». Форум організовує аналітичний центр Cedos за підтримки Фонду імені Гайнріха Бьолля. Ілюстрацію цієї статті готувала Ганна Іваненко.

Поділитися текстом