«Передбачається, що стабільна, ефективна та професійно незалежна національна статистична система вироблятиме необхідну для громадян_ок, суб’єктів господарювання й органів управління в Україні та ЄС інформацію, надаючи їм можливість приймати на її основі виважені рішення.»
Стаття 355 Угоди про асоціацію між Україною та ЄС
Аналітичний центр CEDOS у своїй діяльності практикує та популяризує підхід доказового прийняття рішень для досягнення соціальної справедливості у суспільстві. Дані та дослідження є критично необхідними для проведення обґрунтованої державної політики — зокрема й територіальної або регіональної. Щоби сформулювати таку політику, треба мати розуміння звідки, куди і для чого вона має привести.
Для управління нерівномірним територіальним розвитком і розвитком громад, його необхідно насамперед оцінити. Оскільки значущі відмінності можуть існувати як між громадами різних регіонів, так і між громадами всередині одного регіону, саме громади, а не області, мають стати основним рівнем, на якому держава проводить дослідження, збирає дані і веде статистику.
Читайте також:
Не лише децентралізація: навіщо Україні політика територіального вирівнювання
З одного боку, дослідження і дані на рівні громад потрібні для того, щоб держава могла проводити політику щодо громад. З іншого боку, вони потрібні для того, щоби самі громади мали на що спиратися під час розробки своїх стратегій і програм розвитку, генеральних планів і галузевих політик.
Навіщо потрібні дані і дослідження
Доказовою основою для рішень і політик можуть бути дані та дослідження, а також досвід, власний чи запозичений. Однак, яким корисним не був би досвід і різні набори «кращих практик», вони мають обмеження. Цьому виду доказів бракує вимірюваності й оцінюваності: за допомогою «кращих практик» важко встановити, чи досягла певна політика своїх цілей і якою мірою. З огляду на це, доказові рішення і політики неодмінно потребують досліджень і даних.
Самі лише дослідження і дані не можуть визначити проблеми міст і громад, а також обрати шляхи їхнього вирішення. Пріоритизація проблем і визначення програм дій є політичними рішеннями. Окрім досліджень і даних, вони орієнтуються також на цінності, ідеології та потреби заінтересованих сторін. Однак, без даних і досліджень, якісні і обґрунтовані рішення навряд чи можливі.
Зв’язок між дослідженнями та процесами розробки і втілення політик не є прямим і безперешкодним. Політичний процес також впливає на те, які проводять дослідження і як використовують дані. Чи, у випадку сьогоднішньої України, які дослідження не проводять, як не збирають і не аналізують дані.
В Україні дуже обмежено використовують дані для формування міських політик. Так, наприклад, більшість генеральних планів міст орієнтуються на зростання кількості населення, тоді як, за даними Світового банку, у 68% міст спостерігається стрімке зменшення чисельності населення і спад економічної активності.
Великою проблемою є аналіз та інтерпретація інформації. Навіть якщо дані є, буває важко зрозуміти, що вони означають. Розглянемо приклад програм економічного та соціального розвитку — документів, які мають бути аналітичною основою для бюджетів громад. Ми дослідили програми 24 обласних центрів і виявили, що вони дуже по-різному використовують дані: деякі з них є більш наративними, тоді як інші дуже детальні і містять багато цифр. Проте, навіть найдетальніші програми мають проблему з інтерпретацією і аналізом, а не лише описом даних. Ось деякі приклади інформації, яка наводиться у цих документах:
- Запоріжжя: у 2017 році виконано санітарну обрізку 1497 дерев, звалено 1361 дерево, вивезено 55 тисяч тонн опалого листя та гілля;
- Луцьк: з 1 травня по 14 жовтня 2017 року відбувався ритуал сурмління та проголошення кликуном важливих для міста подій з В’їзної вежі Луцького замку;
- Кропивницький, 2017: у місті налічується 14 велопаркінгів на 53 місця;
- Луцьк, 2017: все приміщення ЦНАП охоплено мережею інтернет за технологією Wi-Fi;
- Вінниця, 2017: проведено очищення майже 25.9 тисяч квадратних метрів русел малих річок;
- Суми: 2017 року висаджено 500 дерев і 3000 троянд, у мережі зовнішнього освітлення 16 263 світлоточок;
- Херсон, 2015: на обслуговуванні знаходяться 149 вулиць, 17 площ, 6 парків, 13 скверів, набережна Дніпра довжиною 24.2 кілометра, 591.6 кілометрів зовнішнього освітлення, 546.8 тисяч квадратних метрів прибордюрної частини доріг, 169.9 тисяч квадратних метрів паркових алей, 685.4 тисяч квадратних метрів тротуарів, 1739 тисяч квадратних метрів зелених зон (у тому числі, 818.9 тисяч квадратних метрів парків та скверів), а також міський полігон твердих побутових відходів, пляжі, кладовища.
Які є джерела даних
Галузь оцінок і досліджень для обґрунтованої регіональної політики в Україні поки не розвинена. Науков_иці-географ_ки видали кілька монографій, які стосуються міст, наприклад, «Якість життя населення» Ірини Гукалової 2009 року чи «Умови життя населення великих міст України» Сергія Покляцького 2016 року, але вони здебільшого є доволі описовими. Міжнародний республіканський інститут проводить щорічні Всеукраїнські муніципальні опитування, однак, як і всі опитування громадської думки, вони показують суб’єктивні оцінки мешкан_ок, а не об’єктивний стан розвитку міст. Кілька років тому Світовий банк опублікував огляд урбанізації в Україні. Його цінність полягає в комплексному погляді на міста як національну систему, однак, з цього не можна зробити висновки про стан розвитку якогось окремого міста.
Для розуміння соціально-економічного розвитку міст необхідні статистичні дані на рівні громад. Аналіз, який базується лише на сукупності статистичних показників, може бути описовими і не пояснювати причин наявного стану справ. Однак, надійна статистика є необхідним першим етапом, без якого подальші дослідження українських міст неможливі або суттєво обмежені.
Дивіться також:
Каталог міських досліджень, даних і аналітики
В Україні статистикою займається Державна служба статистики. Вона має центральний офіс у Києві та мережу територіальних одиниць (головних управлінь статистики у регіонах та управлінь статистики у містах і районах), які «збирають, опрацьовують, аналізують, поширюють, зберігають і використовують» статистичну інформацію. Крім збору власних даних, Держстат опрацьовує також фінансову статистику Нацбанку, митну та податкову статистику фіскальної служби, статистику державних фінансів Мінфіну, а також інформацію про підприємства й організації, зареєстровані у ЄДРПОУ. Щороку Кабінет Міністрів затверджує для служби статистики методологію і план спостережень.
Крім державної статистики, різні органи влади генерують і збирають багато інших даних, які не включаються до планів і методологій статистичних спостережень. Їх називають адміністративними даними. Постанова Кабінету Міністрів № 835 від 21 жовтня 2016 року затвердила перелік наборів таких даних, що підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних на єдиному порталі data.gov.ua у зручних для використання й обробки форматах. Щоправда, частина розпорядників інформації поки що ігнорує ці вимоги або виконує їх формально, наприклад, публікуючи набори даних у вигляді pdf-файлів зі сканами роздрукованих таблиць.
Які проблеми має державна статистика
У 2018 році CEDOS хотів оцінити і порівняти соціально-економічний розвиток обласних центрів як частини національної системи міст України. Для цього ми надіслали запити на публічну інформацію з проханням надати різні дані за період незалежності до головних управлінь статистики в областях. На основі цих показників планувалося проаналізувати демографію, забруднення довкілля, економіку «місця» та зайнятість населення, його доходи і витрати, житлову сферу, транспорт. На жаль, дані, надані державною статистикою й іншими органами влади, виявилися обмеженими і незастосовними, тому ми не змогли провести запланований аналіз.
Натомість, ми виявили низку проблем зі змістом даних, які збирають органи статистики, а також форматом представлення і поширення цих показників.
Частина даних збирається лише на рівні областей. Наприклад, відомості про економічну активність населення, тобто показники зайнятості й безробіття, органи державної статистики формують за даними вибіркового обстеження домогосподарств з питань економічної активності. Ця інформація є надійною для рівня України та регіонів. Обласні центри мають невеликий обсяг представлення у вибірці, тому, через низьку надійність, ці показники не розраховуються для міст. Так само, для міст немає статистичної інформації за даними вибіркового обстеження умов життя домогосподарств, наприклад, даних про середній розмір домогосподарств, а також їхні доходи і витрати. З одного боку, методологічні обмеження і логіка Держстату зрозумілі: вибірка на рівні міст потребує більше ресурсів, які є обмеженими. З іншого боку, обласні центри ймовірно відрізняються своїми показниками від решти території області, оскільки є місцями концентрації регіональних ресурсів. Щоби розробляти свої доказові політики на рівні міста, муніципалітети мають розуміти стан справ власне у місті, а не цілій області.
Державна статистика не інтегрована з адміністративними і відкритими даними. Перелік інформації, якою розпоряджається Держстат, є обмеженим і не включає багатьох важливих показників. Наприклад, орган не зміг надати нам відомості про структуру захворюваності населення, кількість загальноосвітніх та професійно-технічних навчальних закладів, кількість важких злочинів, кількість рейсів у інші міста за видами транспорту, бюджети міст, податки і збори. Інформаційні запити з проханням надати цю інформацію Державна служба статистики переспрямувала у профільні міністерства та відомства. З одного боку, зрозуміло, що Служба обмежена в ресурсах і від цього залежить, скільки даних вона може адмініструвати. З іншого ж боку, саме вона є уповноваженим органом, відповідальним за систематизацію інформації про стан справ у країні. Фрагментація і розпорошеність між різними установами обмежує потенціал використання даних для вироблення доказових політик.
Частина даних, які Держстат таки має на рівні міст, занадто узагальнені або представлені у вигляді незастосовних показників. Наприклад, розглянемо питання житла. У статистичному щорічнику Львова за 2016 рік доступні такі дані: загальна площа житла, середня площа житла на одн_у мешкан_ку, кількість житлових будинків, середня площа квартири і середня кількість кімнат. Ці показники не дозволяють оцінити сферу житла і виявити проблеми. Актуальнішою була б інформація про стан та якість житлового фонду; потребу у житлі; кількість помешкань різних типів і їхню відповідність цим потребам; типи організацій, які здійснюють обслуговування житлових будинків. Щоб дані були корисними для розробки політик, вони мають враховувати актуальні потреби і бути максимально деталізованими, наскільки це можливо.
В доступі до державних статистичних даних існують бар’єри. Інформацію про обласні центри не можна отримати централізовано, а лише контактуючи з відповідним управлінням статистики у кожній області. Зібрані дані вони публікують у вигляді статистичних щорічників і збірників. Однак, у різних регіонах ці видання містять різні набори показників, структуру і деталізацію; а також публікуються неодночасно. Це обмежує можливості проведення порівняльних досліджень. Надаючи дані, органи статистики зазвичай використовують не машиночитні, а пропрієтарні формати, роздруковані копії або їхні скани. Більшість даних надається на платній основі. Відсутність доступу до державної статистики у зручних для обробки форматах ускладнює роботу з даними і обмежує потенціал їхнього використання.
Яких реформ потребує державна статистика
Нинішній стан української статистики може бути зумовлений її історією. У 1930 році, майже одразу після появи, радянську статистику підпорядкували Держплану, оскільки централізація і запровадження п’ятирічного планування потребували даних за галузями. 1957 року внаслідок утворення раднаргоспів галузеве управління замінили територіальним і тому статистику спробували адаптувати до територіальних одиниць. Однак, після відставки Хрущова, згортання його політики і скасування раднаргоспів відбулося повернення до галузевого планування й централізації, відповідно, і статистика залишилася галузевою. У Радянському Союзі управління відбувалося за галузями чи сферами, а вже через них — територіями; тому важливішими були показники загалом, а не їхній територіальний розподіл.
Після здобуття Україною незалежності виникла потреба реформування статистики. По-перше, з’явилися нові статистичні галузі, наприклад, системи національних рахунків та економічної статистики. По-друге, частина галузей змінила свій характер, оскільки змінилися самі сфери суспільного життя, яких вони вони стосувалися, наприклад, статистика праці чи статистика цін. По-третє, деякі галузі змінились через зміну принципів роботи самої статистичної служби, наприклад, статистика щодо населення стала відкритою.
Річні плани статистичних спостережень і методологічні положення стали не тільки доступними, а й відкритими до пропозицій. При Державній службі статистики з’явилися громадська та експертна ради. 2018 року громадська рада збиралася двічі. На першому засіданні, наприклад, розглядали звіт про діяльність ради у 2017 році, під час якого, зокрема, доповідали «про добробут і як його досягти», а також «про аспекти патріотичного виховання». У розділі «Різне» слухали доповідь «про Чорнобиль як символ знищення і відродження життя в усіх його проявах, про „поліську Атлантиду“ — скарби, які відшукує історико-культурологічна експедиція в Зоні Відчуження, про віднайдення надії в постапокаліптичний час». Експертна рада збиралася лише один раз у лютому 2018 року, коли обговорювала передовсім організаційні питання.
Триває обговорення проекту Програми розвитку державної статистики на 2018-2022 роки. Він передбачає перехід від суцільних до вибіркових спостережень і активне використання адміністративних даних, скорочення форм звітності, а також використання інших джерел даних, наприклад, великих даних чи даних мобільних операторів. Вже зараз в Україні ведеться робота зі зведення і систематизації державних реєстрів даних.
В експертному середовищі і самій Службі існує переконання, що Держстат має бути професійно незалежним. Положення про Державну службу статистики, затверджене Постановою Уряду № 481 від 23 вересня 2014 року, фактично підпорядковує Держстат міністр_ині економічного розвитку і торгівлі: саме їй вносяться пропозиції щодо формування державної політики у сфері статистики, подаються проекти довгострокових програм розвитку та щорічних планів статистичних спостережень, а також звіти про їхнє виконання. Однак, Держстат має працювати на забезпечення потреб різних користувач_ок, а не лише одного міністерства. Урядовий законопроект № 4584 від 4 травня 2016 року Про внесення змін до деяких законів України, що регулюють державну статистичну діяльність, передбачає створення Національної ради з питань статистики, до складу якої входитимуть 17 членів від різних груп користувач_ок статистичної інформації: органів державної влади, суб’єктів господарювання, наукових установ, громадських об’єднань. Саме ця рада, у разі ухвалення законопроекту, формуватиме список показників і план спостережень для органів державної статистики.
Статистичні й адміністративні дані, які збирають на нижчих рівнях, потрібно не агрегувати для передачі нагору, а залишати у форматі первинних даних і надавати за запитом. Показники варто збирати на рівнях, нижчих за регіони. Завдяки територіальній реформі і децентралізації, основним рівнем управління, раніше чи пізніше, стануть громади, а тому дані доцільно мати саме на цьому рівні. Варто також оновити перелік показників, які збираються, відповідно до актуальних викликів і проблемних питань розвитку міст і громад.
Реформування системи державної статистики потребує належного ресурсного забезпечення. Сьогодні Держстат має проблеми з плинністю кадрів і якістю людських ресурсів, існує потреба у програмах підвищення кваліфікації та навчанні актуальним методам роботи з даними. Як свідчить Програма розвитку державної статистики, проблемою є рівень володіння іноземними мовами, без яких важко знайомитися з сучасними підходами. Держстату варто також оновити сайт, об’єднати і систематизувати дані різних територіальних органів статистики, перейти до надання інформації у зручних для використання й обробки форматах, створити механізм особистих кабінетів користувач_ок і загалом покращити користувацький досвід взаємодії з державною статистикою, а також розробити ефективний механізм зворотного зв’язку від користувач_ок статистичної інформації.
