Виклики і регулювання орендного ринку в часи криз

Після початку повномасштабного вторгнення саме ринок орендного житла надав прихисток для більшості внутрішньо переміщених осіб (ВПО). За даними Міжнародної організації з міграції, станом на січень 2023 року 60% усіх ВПО проживали в орендному житлі (IOM, January 2023). Опитування CEDOS підтверджує ріст частки орендар_ок у структурі житла в Україні. Якщо у 2019 році 8% опитаних проживали в орендованому житлі, то у жовтні 2022 року вже 16% респондент_ок зазначили, що орендують житло у приватних осіб (Bobroava et al 2023). Крім того, більшість ВПО, переміщених після російської агресії у 2014-му, проживали у приватному орендному секторі навіть чотири роки після вимушеного переміщення (Zaviska et al., 2023).

Попри значення орендного житла в розміщенні ВПО та загальний тренд щодо збільшення цього сектору з початком повномасштабного вторгнення, увага, зокрема й законодавча та адміністративна, до ринку орендного житла залишається обмеженою, а становище орендар_ок — незахищеним. Брак регулювання та належного адміністрування орендного ринку призводить також до зменшених податкових надходжень до міського, державного бюджету та ЗСУ (військовий збір також має стягуватися з доходу з оренди відповідно до чинного законодавства).

Історично ж саме регуляція оренди та захист орендар_ок були серед найперших заходів реакції на житлову кризу в роки і після Першої та Другої світових війн в Західній Європі та США. Пандемія коронавірусу також спонукала низку країн стати на захист орендар_ок. Попри те, що регуляція орендного ринку як така викликає бачатою суперечок і має низку недоліків у довготривалій перспективі, її необхідність у часи криз отримувала підтримку широкого політичного спектру.

Регулювання орендного ринку в Україні

Орендний ринок в Україні носить переважно тіньовий характер і загалом має досить скромну регуляторну базу. Дослідни_ці простежують поширеність неформальності на ринку оренди у країнах Центрально-Східної та Східної Європи і тяглість такої практики до часів соціалізму, коли неформальність виникла як реакція на в цілому недружню позицію держави до приватної оренди (​​Hegedüs, Horváth, & Lux 2018). Через те, що житлові реформи 1990-x років переважно були націлені на приватизацію і ріст частки власни_ць житла, оренда тривалий час залишалася поза увагою житлової політики.

Оренда житла в Україні регулюється передусім Цивільним кодексом України відповідно до принципів договірного права.  Деякі принципи оренди також викладені в статтях Житлового кодексу та ЗУ «Про оренду державного і комунального майна» (щодо публічної власності).

 Відповідно до принципів свободи договору, орендар_ка і орендодав_иця в Україні не обмежені у визначенні ціни та строку оренди, визначенні розміру завдатку, строків розірвання оренди тощо. Проте відповідно до статті 47 Конституції України ніхто не може бути позбавленим житла, крім як за рішенням суду. На практиці ж навіть базові права орендар_ок, такі як дотримання умов договору, порушуються орендодав_ицями — передусім через тіньовий характер орендного ринку житла в Україні, а також через зловживання орендодав_ицями своїм становищем і брак соціально-правового ландшафту та практики захисту орендар_ок. Дострокове розірвання договору орендодав_ицями та безсудові виселення орендар_ок раніше договірного строку і з порушенням норм, встановлених законом, або нерегламентоване договором підняття цін є поширеними на українському орендному ринку. Більш детально про права й обов'язки орендар_ок та орендодав_иць можна прочитати в юридичному пораднику від Cedos.

Слід мати на увазі, що переважна частина ринку, за різними оцінками, не лише не діє згідно з положеннями Цивільного кодексу, а й узагалі не регулюється нічим, окрім усної домовленості. Цей сектор орендного ринку фактично необлікований, неконтрольований і призводить до порушення прав орендар_ок, а також випадків відвертої експлуатації або «відпрацювання» вартості оренди певними домашніми роботами тощо. Без офіційного договору оренди ЦНАПи також не реєструють громадян_ок, що обмежує доступ орендар_ок до публічних послуг, отримання соціальної допомоги та субсидій. Хоча для ВПО існують послаблення, це питання залишається вкрай проблемним.

Крім того, дискримінація й упередження щодо орендар_ок є розповсюдженими в Україні. Наприклад, дослідження Cedos 2020 року щодо дискримінації студентства при пошуку й оренді житла вказує на поширення упереджень і дискримінації за такими ознаками як вік, стать, національність, за статусом ВПО чи наявністю дітей та тварин тощо (Khassay, 2020). Під час війни ці тенденції залишилися, а в деяких випадках посилилися. Наприклад, за результатами оцінки орендного ринку в Івано-Франківській та Закарпатській області Ужгородського офісу УВБК ООН (2023), 90% рієлтор_ок в Івано-Франківську зазначають, що наявність домашніх тварин є перепоною у пошуку й оренді житла ВПО. За даними IOM (June 2023), 10% ВПО і 12% тих, хто повернувся в Україну, стикалися з дискримінацією при пошуку житла через свій статус переміщених осіб. Про дискримінацію найчастіше повідомляли ВПО, які нині проживають у західних областях України (IOM, June 2023).

Протидія дискримінації не належить до регулювання орендного ринку. Українське законодавство, згідно з Законом України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні», ґрунтується на принципі недискримінації та «визначає організаційно-правові засади запобігання та протидії дискримінації з метою забезпечення рівних можливостей щодо реалізації прав і свобод людини та громадянина». Проте саме незахищене становище орендар_ок і тіньовий характер орендного ринку посилює поширення дискримінаційних практик.

На орендному ринку в Україні, як і в інших країнах Центрально-Східної Європи, домінують індивідуальні орендодав_иці, а не великі компанії-власники житла. Орендар_ки в більшості випадків контактують напряму з орендодав_ицями, а конфлікти вирішуються в індивідуальній сфері, часто посилаючись до моральних аргументів, а не закону. Так, коли з початком повномасштабного вторгнення ціни на житло в західних регіонах стрімко зросли, мери міст, апелюючи до моралі, закликали орендав_иць не наживатися на війні. З початку повномасштабного вторгнення такі заклики були чи не єдиною реакцією влади на зміни на ринку оренди.

Попри випадки публічного засудження, ціни на оренду в західних областях не повернулися до довоєнного рівня і продовжують рости. Наприклад, за даними пошуковика OLX, медіанна ціна однокімнатної квартири у Львові у грудні 2023 року становила 13 342 грн. Необмежений ріст цін на орендному ринку звужує доступ ВПО до житла у довготривалій перспективі й має потенціал до посилення тенденцій вимушеного переміщення за кордон чи дострокового повернення ВПО на території, наближені до місць активних бойових дій. Крім того, постійне зростання орендної плати в більш безпечних регіонах непропорційно обтяжує ВПО, більшість із яких вимушено переміщені з регіонів, що найбільше постраждали від російського вторгнення, при цьому збільшуючи прибутки для тих, кому воєнні дії загрожують найменше. Таким чином, брак підтримки орендар_ок посилює соціальну напругу, почуття несправедливості та, як наслідок, політично-регіональний розподіл.

Під час війни врегулювання орендного ринку — важливий крок для забезпечення політичної та соціальної стабільності й уможливлення доступу ВПО до житла. Домівки майже половини всіх переміщених домогосподарств, за їхньою власною оцінкою, є або пошкодженими, або знищеними (IOM, October 2023). Значна частка знищеного чи пошкодженого житлового фонду розташована на окупованих територіях, що ускладнює механізми компенсації. Враховуючи швидкість і масштаби вимушеного переміщення, нове будівництво (соціальне чи приватне) також навряд чи зможе розв'язати проблему житла в найближчі роки. Тому орендне житло буде й далі відігравати ключову роль у забезпеченні ВПО, а регулювання орендного ринку — необхідний крок для забезпечення доступу до житла під час війни.

Механізми та види регуляції орендного ринку

Житлова політика складається з різноманітних законодавчих механізмів та інструментів у полі різних сфер урядування, які впливають на житловий ринок. Зазвичай не один інструмент, а саме взаємодія різних механізмів і політик, а також соціально-економічних чинників формують житлову сферу країни чи регіону. Тому однакові законодавчі механізми можуть мати дуже різні наслідки і результати в різних країнах чи навіть у різних регіонах однієї країни. Крім того, регуляційні механізми можуть змінювати своє значення з часом при зміні соціоекономічних умов і, як наслідок, можуть витрачати актуальність чи навіть мати непередбачувані наслідки (Whitehead et al. 2012).

Дослідни_ці розрізняють стимулювальні та регуляційні інструменти впливу на житловий ринок (Kholodilin et al. 2018). Стимулювальні охоплюють об'єктну (стимулювання житлового, зокрема й соціального будівництва) та суб'єктну допомогу (грошова підтримка орендар_ок) (ibid.). До регуляційних, обмежувальних інструментів відносять регуляцію орендної плати, захист орендар_ок і нормування розподілу житла (housing rationing) (ibid.). Інтервенції у сферу міського планування, фіскальні політики тощо також використовуються для розвитку житлового фонду. Поєднання стимулювальних і регуляційних інструментів часто необхідне, щоб забезпечити баланс інтересів різних сторін та уможливити доступність житла для різних груп населення.

Розрізняють різні типи оренди залежно від типу власності, механізмів розподілу, чи субсидування (Haffner et al. 2018). Далі йдеться про регулювання саме приватного орендного ринку. Хоча однакова нормативна база може застосовуватись і для інших форм орендного житла. До соціальної оренди можна застосовувати певні доповнення чи винятки з загальних норм.

Регуляція орендного ринку націлена загалом на підвищення безпеки оренди (tenancy security). Крім регулювання рівня оренди, сфери регулятивного контролю зазвичай включають довжину орендного періоду чи безпеку орендар_ки — наприклад, від виселення (Kettunen and Ruonavaara, 2020). Безпеку оренди також посилюють такі заходи як унеможливлення виселення без поважної причини (як-то необхідність власни_ці використовувати житло для власного проживання), встановлення строку повідомлення про розірвання договору, обмеження на виселення після продажу житла, встановлення мінімального періоду договору тощо (Whitehead et al. 2012).

Регуляції, що гарантують безпеку орендар_ок, зазвичай застосовують паралельно до регулювання рівня оренди, щоб унеможливити виселення як спекулятивну стратегію для орендодав_иць, які намагаються підвищити орендну плату (Whitehead et al. 2012). Крім того, підвищення безпеки оренди має загалом позитивний результат на привабливість орендного сектору серед різних груп населення, навіть за браку формальних обмежень на рівень орендної плати. Зростання безпеки оренди і, як результат, сприйняття орендного ринку як альтернативи власності на житло для середнього класу також має позитивний результат для орендодав_иць. Зростання частки більш забезпечених орендар_ок зменшує ризики несплати. Підвищення тривалості та безпеки оренди знижує зміни орендар_ок і зменшує пов’язані витрати.

Також гарантії безпеки проживання (tenure security) — це один із ключових аспектів забезпечення права на житло загалом, згідно з доповіддю спеціального кореспондента ООН з координації гуманітарних справ (OHCHR, n.d.). Особливе значення безпека проживання також має у забезпеченні житлом біжен_ок, мігрант_ок і переміщених осіб — через те, що брак безпеки проживання серед цих груп підвищує бездомність, ризик гендерно зумовленого насильства, ускладнює доступ до базових послуг і посилює пережитий травматичний досвід (Lopes at al, 2023).

Варто зазначити, що безпека проживання, зокрема в орендованому житлі, — це наслідок не тільки нормативно-правового регулювання. Для забезпечення безпеки та гарантій проживання в орендованому житлі необхідні також механізми контролю виконання регулятивних норм, санкції за невиконання, прозорість і низька толерантність до корупції. Також не менш важливими є культурні та політичні практики, що забезпечують захист орендар_ок, — як, наприклад, створення спілок орендар_ок.

Як уже було зазначено, не тільки обмежувальні закони є єдиним способом підвищити доступність оренди. Будівництво якісного соціального житла, доступного для широких груп населення, стабілізує зростання цін на приватному орендному ринку. Так, оренда у Відні залишається однією з найдоступніших у столицях і великих містах західної Європи, а зростання цін на оренду тут є повільнішим, ніж в інших містах. З 2007 до 2016 року оренда в Берліні виросла на 30%, тоді як у Відні — на 18% (Marquardt and Glaser 2020). Сектор неприбуткового житла у Відні набагато більший, ніж у Берліні, що краще урівноважує орендний ринок загалом.

Також різні види субсидування для орендодав_иць можуть існувати паралельно з регуляцією оренди. Наприклад, Німеччина має високий рівень захисту орендар_ок, але також і різноманітні субвенції для орендодав_иць. Певний відсоток вартості будівництва (без урахування ціни на землю) може списуватися з прибутків кожного року як амортизаційні відрахування. Такі субсидії компенсують втрати, пов'язані з регуляцією житла, та підтримують будівництво (Oxley et al. 2010 в Haffner et al.2018).

Вибір механізмів впливу — чи то регуляція, чи субсидування — залежить загалом від наявних економічних ресурсів, соціально-політичної ситуації чи нагальної необхідності забезпечити доступом до житла в часи криз. У часи криз, такі як воєнний стан, пандемія або природна катастрофа, коли неможливо скоригувати пропозицію житла достатньо швидко, регуляція орендного ринку вважається раціональним рішенням (Whitehead et a. 2012; Kholodilin et al, 2018). Крім того, регулювання оренди —  найдешевше рішення у забезпечені житлом за кризових умов.

Історія регуляції оренди: від Першої світової до пандемії COVID-19

До Першої світової війни у Європі переважав ліберальний ринковий підхід у житловій політиці. Контролю рівня оренди чи захисту орендар_ок як такого не існувало, а умови оренди підпорядковувалися виключно договору між орендар_кою й орендодав_ицею (Haffner et al. 2018; Kholodilin et al, 2018). У період, коли індустріалізація сприяла швидкому зростанню міського населення, попит на житло забезпечувався тільки приватними підприєм_ицями (Haffner et al.2018). Як результат, робітни_ці жили у надзвичайно тісних і мало придатних для життя бараках, що спричиняло швидке розповсюдження хвороб у містах. У цей період житлове питання набуло політичного характеру та призвело до численних орендних страйків у Європі.

Сучасна регуляція оренди виникла в часи Першої світової війни (Kholodilin et al, 2018). До проблем, пов'язаних зі швидким ростом населення у містах через швидку індустріалізацію, додалася необхідність забезпечення житлом військових, які повертаються з війни (Arnott, 1995). У цей час розповсюджується найжорсткіша форма орендного контролю — замороження оренди на номінальному рівні, тобто на рівні оренди на той день, коли контроль був введений. Дослідни_ці називають таку форму орендного контролю першим поколінням орендного контролю (Arnott, 1995).

Після Першої світової деякі форми контролю були послаблені. У цей час у таких країнах як Австрія та Німеччина початок будівництва соціального й муніципального житла мав послабити тиск на орендний ринок і забезпечити доступне житло. Проте під час Другої світової та в повоєнні роки у країнах Європи та США були повернені жорсткі форми орендного контролю. Доречність орендного контролю під час війни сприймалася беззаперечно — наприклад, через стагнацію комерційного будівництва у воєнні роки та потребу у робочій силі для військового виробництва у містах (Arnott, 1995).

Поступове послаблення орендного контролю почалось у 1970-x роках, коли з'явилося так зване друге покоління орендного контролю (Arnott, 1995). Послаблення в контролі рівня оренди були введені, щоб стимулювати власни_ць орендного житла підтримувати будівлі в належному стані (Whitehead et a. 2012). Друге покоління орендного контролю відійшло від номінального заморожування оренди й уможливило підняття оренди до певного рівня — наприклад, відповідно до інфляції чи інвестицій у модернізацію будівель. Паралельно повоєнне будівництво соціального житла у Європі та програми підтримки придбання житла у власність послабили тиск на орендний ринок і зменшили роль орендного ринку. Водночас введення індивідуальних субсидій для підтримки орендар_ок також дозволило відійти від загального контролю рівня оренди (Whitehead et a. 2012).

Подальша дерегуляція орендного ринку відбувалася у Європі та США з кінця 1980-x років. Третє покоління регуляції оренди найбільш гнучке і зазвичай регулює тільки орендну плату для чинних договорів, але дозволяє необмежений ріст при зміні контракту (Whitehead et a. 2012). Проте оскільки регуляція оренди складається не з одного, а великої кількості механізмів і нормативно-правових актів, різні покоління регуляції можуть накладатись і співіснувати для орендних договорів різних років.

Попри загальний тренд дерегуляції орендного ринку після Другої світової, різноманітні кризи повертали інтерес до ре-регуляції оренди. Питання орендного контролю знову повернулося до сфери політичної дискусії після глобальної фінансової кризи, коли оренда почала зростати у багатьох країнах, а зв'язок між місцевими доходами й орендною платою далі послаблювався (Voigtländer and Whitehead, 2023). Низка країн, таких як США (деякі штати), Шотландія, Німеччина чи Франція, ввели різні форми регуляції орендного ринку у роки після глобальної фінансової кризи, щоб стабілізувати орендну і зменшити інфляцію (Coffey et al, 2022). Зазвичай ці регуляційні інструменти фокусувалися на певних регіонах із непомірним ростом оренди.

Глобальна пандемія коронавірусу також повернула форми контролю ринку оренди та заборони на виселення по всьому світу як один із засобів стримування розповсюдження коронавірусу. Наприклад, глобальна пандемія спричинила в США одну з найбільших хвиль безробіття (Kapolka, 2022). Передбачаючи можливу хвилю виселень, уряд зробив мораторій на виселення частиною пакету «Коронавірусна допомога й економічна безпека» (Coronavirus Aid Relief and Economic Security Act) (ibid). Мораторій на виселення на піку пандемії також був введений в Іспанії, Португалії, Угорщині, Франції й Австралії (Lima 2023). Крім того, Нідерланди, Ірландія, Нова Зеландія та Польща ввели тимчасову заморозку рівня оренди під час пандемії (ibid.). А Німеччина, Австрія та Португалія дозволили відтермінування оплати оренди (ibid.). Відповідно до дослідження, опублікованого в одному з найпрестижніших наукових журналів світу Nature, мораторій на виселення був важливим компонентом стримування коронавірусу, бо навіть виселення малої кількості людей могло спричинити значне розповсюдження вірусу в умовах щільного міського ландшафту (Nande et al. 2021).

Як і сто років тому, так і в останні десятиліття регуляція оренди в кризові часи була розповсюдженим способом зберегти політичну стабільність і публічне здоров'я або стримати інфляцію. Проте в Україні ні глобальна фінансова криза, ні пандемія коронавірусу, ні повномасштабне вторгнення не призвели до запровадження навіть тимчасових форм захисту орендар_ок або регулятивних заходів, направлених на стабілізацію орендного ринку.

Критика та виклики регулювання орендного ринку

Хоча історично регулювання орендного ринку вважалося доцільним у періоди криз, коли приватний ринок не міг відповісти на виклики забезпечення житлом, жорстке регулювання орендного ринку як таке має багато критиків. Передусім аргументом проти регулювання оренди виступає погіршення житлового фонду, бо орендодав_иці не мають можливості покрити базові витрати на капітальні ремонти через неадекватно низьку оренду. Проте регулювання орендного ринку має різні форми, взаємодіє з різноманітними факторами та політиками. Так типи регулювання другого та третього покоління зазвичай включають можливість підняття вартості оренди, щоб компенсувати витрати, пов'язані з модернізацією. Як результат, регулювання орендного ринку має різні наслідки в різних регіональних контекстах.

Сам брак чи наявність регулювання орендного ринку в країні не співвідноситься з якістю житлового фонду. Наприклад, Австрія, Німеччина, Франція, Швейцарія мають високу якість житлового фонду і високий рівень захисту орендар_ок. Тоді як країни Центрально-Східної Європи, до яких належить Україна, мають набагато менший рівень регуляції орендного ринку і водночас більш проблемний житловий фонд. На якість житлового фонду впливає сукупність різних факторів.

Ще одним аргументом проти запровадження орендного контролю є припущення, що регуляція орендного ринку призводить до зменшення фонду орендного житла. Справді, історичний аналіз показує, що жорстка регуляція орендного сектору — регуляція першого покоління — призвела до зменшення оредного фонду (Ellingsen & Englund, 2003 in Whitehead et al. 2012). Наприклад, низькі доходи від орендної плати можуть спонукати орендодав_ицю продати орендне житло. Крім того, інші дослідження теж зазначають, що регуляція та нормування сектору хоч і захищають інсайдерів орендного сектору, проте зменшують кількість вільного орендного фонду та витісняють потенційних орендар_ок, змушуючи їх ставати власни_цями (Kholodilin and Kohl, 2021).

Однак зменшення орендного сектору у Європі в повоєнні роки також збіглося зі значним ростом сектору соціального житла та ростом власності домогосподарств на житло, який уможливили програми субсидування власності на житло. Взаємодія регулювання оренди як push-фактору та субсидування інших житлових форм як pull-фактору змінило структуру житлового сектору у повоєнні роки. Крім того, регуляція житлового ринку як така має на меті не збереження певного сектору житла, а забезпечення доступу до житла загалом для всіх верств суспільства.

Також, не лише жорсткість орендного контролю, а й його тривалість має значення. Так, проаналізувавши ефекти тимчасового орендного контролю під час коронавірусу у Каталонії (осінь 2020 — березень 2022 року), дослідни_ці прийшли до висновку, що контроль не вплинув на фонд орендного житла (Jofre-Monseny et al. 2023). У той період цей механізм у середньому зменшив орендну плату на 4–6% у порівнянні з орендою, сплаченою в каталонських муніципалітетах, які не ввели регуляційні заходи (Jofre-Monseny et al. 2023).

Щоб компенсувати потенційний ефект регуляції на орендний ринок і на будівництво нового орендного житла, сучасні форми регуляції зазвичай не поширюються на нове житло. Крім того, додаткові субсидії чи податкові пільги для орендодав_иць можуть використовувати, щоб частково компенсувати їхні втрати від регуляції.

Ще одним аспектом критики регуляції орендного ринку є ефект зниження мобільності орендар_ок. Більшість досліджень справді підтверджують, що результатом регуляції є збільшення тривалості оренди та зменшення переїздів (Kholodilin 2022). З одного боку, на регульованих орендних ринках старі договори часто мають набагато нижчу ціну, і, справді, переїзд в інше місто для зміни роботи або переїзд у менше житло при зміні складу домогосподарств може бути неможливим чи невигідним. Таким чином, низька мобільність орендар_ок може мати негативні економічні наслідки й призводити до неефективного використання житлового фонду. Схожа критика з точки зору низької мобільності стосується і високого рівня власності на житло у певній країні.

Однак підвищення тривалості оренди до певного рівня є і позитивним наслідком регуляції оренди — наприклад, як показник збільшення стабільності та безпеки проживання в орендному секторі, що може зробити його альтернативою власності на житло. Так орендний сектор перестає бути маргіналізованим і привертає увагу більш заможних домогосподарств, що зменшує ризики несплати оренди та підвищує інвестиційну привабливість орендного сектору загалом.

Регулювання орендного ринку справді може мати негативні наслідки. Тому зазвичай сучасні житлові політики поєднують як регуляторні інструменти, так і субсидування різних форм житла. Крім того, беручи до уваги соціально-політичний контекст, регуляція оренди може бути необхідним кроком попри потенційні негативні ефекти у довгостроковій перспективі. Аналізуючи доцільність регуляції, варто брати до уваги, що рішення про нерегуляцію також має свої наслідки і може призводити до катастрофічного браку доступного житла, поширення бездомності та зношення житлового фонду.

Написання цієї статті стало можливим за підтримки Фонду ім. Гайнріха Бьолля, Бюро Київ — Україна.

Чільна ілюстрація: Женя Полосіна

Джерела

Поділитися текстом

Facebook Twitter