Як уряд, так і західні партнери називають децентралізацію однією з найважливіших реформ в Україні після 2014 року. Оскільки процес лише почався, робити висновки про його успішність зарано. Втім, наукові дослідження іноземного досвіду звертають увагу на неоднозначність результатів децентралізації у різних країнах. Одним з факторів, який може вплинути на те, наскільки успішною буде реформа, є розподіл її результатів. Ця стаття пояснює, чому державна регіональна політика не повинна зводитися до децентралізації, натомість, має неодмінно включати заходи з пом’якшення територіальних нерівностей.
Що таке державна регіональна політика
Будь-яка держава управляє своєю територією за допомогою регіональної політики: створює територіальний режим або порядок («територіалізує») щодо людей, предметів і взаємодій між ними. Основою для регіональної політики є адміністративно-територіальний устрій. Він визначає ієрархію територіальних одиниць в межах держави і порядок їхньої взаємодії між собою та з органами центральної влади.
Адміністративно-територіальний устрій України складається з регіонів (областей, Автономної Республіки Крим, міст Києва та Севастополя; регіональний рівень), районів (субрегіональний), а також міських, селищних і сільських громад (низовий). Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» закріплює за громадами право вирішувати питання місцевого значення і визначає перелік їхніх повноважень, а також вимагає забезпечити здатність (спроможність) органів місцевого самоврядування виконувати ці повноваження.
2014 року в Україні почався процес децентралізації. Він передбачає об’єднання громад і включає в себе кілька пов’язаних між собою реформ: територіальної організації влади, місцевого самоврядування, регіональної політики і міжбюджетних відносин. В майбутньому об’єднані територіальні громади (ОТГ) стануть головним рівнем місцевого самоврядування. Оскільки децентралізація лише почалася, наразі державна політика щодо громад зводиться до утворення ОТГ і підвищення їхньої спроможності — створення умов для того, щоби громади могли реалізовувати свої повноваження завдяки концентрації ресурсів, кадрів і знань.
Читайте також:
Що таке учасницьке бюджетування: читаємо разом
Підвищення спроможності громад пов’язане зі зміною міжбюджетних відносин. Після утворення, об’єднані громади починають отримувати гроші з державного бюджету напряму — без посередництва обласного і районного рівнів. Крім цього, змінюються частки надходжень до бюджетів ОТГ від частини податків. Таке збільшення кількості ресурсів на місцях має «забезпечити доступність і якість публічних послуг».
Навіщо потрібна політика територіального вирівнювання
Конституція визначає Україну як соціальну державу і гарантує справедливість розподілу суспільного багатства між громадян_ками і територіальними громадами (статті 1 та 95). Це означає, що держава зобов’язалася забезпечити якість і рівність надання публічних послуг кожн_ій громадян_ці незалежно від місця проживання. Яким би не був адміністративно-територіальний устрій чи розподіл бюджетів і повноважень між різними рівнями організації влади, громадян_ки мають отримувати від держави якісні публічні послуги. Конституція передбачає, що витрати органів місцевого самоврядування, які виникли внаслідок рішень органів державної влади, компенсуються державою (стаття 142). Для цього вона передає місцевим бюджетам кошти з державного бюджету, а також спрямовує деякі податки напряму до місцевих бюджетів.
Різні громади мають різні стартові умови: нерівномірний розвиток впливає на здатність органів місцевого самоврядування реалізовувати повноваження і надавати публічні послуги. Пом’якшити ці нерівності може комплексний розвиток території, на який і повинна бути спрямована державна регіональна політика.
Читайте також:
Капіталізм, неолібералізм і міста
Рівень регіону (області) є надто загальним для виявлення нерівностей. Відмінності між громадою обласного центру і периферійною селищною громадою без міста у тій самій області можуть бути більшими, ніж відмінності між різними областями. Державна політика пом’якшення нерівностей не має обмежувалася лише регіональним (обласним) рівнем, а працювати також на рівні громад.
Державна регіональна політика повинна включати політику щодо громад і задавати напрямок для політики всередині самих громад. Кожна громада складає свою програму розвитку, на якій базується її бюджет. Ці програми мають бути пов’язані з програмами інших громад і держави загалом. Фіскальна децентралізація збільшила доходи деяких місцевих бюджетів — ці гроші потрібно використовувати не лише виходячи уявлень чи пріоритетів місцевих органів влади, але зважаючи також на збалансованість регіонального розвитку.
Збалансована регіональна політика передбачає здійснення заходів з пом’якшення проявів нерівномірного розвитку. Одним з інструментів пом’якшення є міжбюджетні відносини. В Україні існує система субвенцій з державного бюджету: освітня, медична, соціальна та інші, — спрямовані гарантувати мінімальний рівень забезпечення послугами в усіх громадах країни. Крім цього, існує система горизонтального вирівнювання за допомогою базової та реверсної дотацій. Для кожної громади визначається індекс податкоспроможності і залежно від його значення до бюджету громади додається, або, навпаки, з нього вилучається частина коштів.
Читайте також:
Бездомні, ромки, переселенки: як суспільство виключає деякі групи людей
Політика вирівнювання потрібна для того, щоби просторові нерівності не перетворювалися у соціальні. Занепад певних територій неминуче веде до міграції людей на інші території — до регіонів, що розвиваються, або за межі країни. Це призводить до подальшого занепаду. Найпершими території, які занепадають, покидають найбільш мобільні люди. Натомість, залишаються, зазвичай, «неподаткоспроможні», наприклад, діти чи пенсіонер_ки. Бюджетні доходи скорочуються, а видатки на охорону здоров’я, освіту і пенсійне забезпечення залишаються. Тим не менше, навіть ті, хто виїжджають, «переміщують» певні проблеми разом з собою. Міграція людей до інших міст зумовлює там додаткове навантаження на соціальну інфраструктуру і ринок житла.
Наскільки рівномірним є розвиток України
Україні сьогодні є регіонально розбалансованою країною. Після здобуття незалежності вона «перемасштабувала» свою економічну і просторову організацію у нових кордонах. Внаслідок цих процесів, успадковані з радянських часів регіональні відмінності загострилися на різних рівнях: між Києвом і рештою регіонів, між різними регіонами, між великими та малими містами, між містами і сільською місцевістю.
Фокусом політик багатьох повоєнних країн було запобігання наслідкам просторових нерівностей. У капіталістичних європейських країнах модель кейнсіанської держави загального добробуту трактувала нерівномірний географічний розвиток як перешкоду для подальшого економічного розвитку. Для його подолання держава використовувала різні політики територіального розвитку і перерозподілу — «просторове кейнсіанство». З занепадом кейнсіанства й початком неоліберальних реформ, роль і можливості держави змінилися. Відбулося «перемасштабування»: головним рівнем в управлінні нерівномірним розвитком став регіональний або місцевий, а не національний, як раніше. З іншого боку, сам нерівномірний розвиток почав розглядатися як не перешкода, а передумова подальшого економічного росту в умовах конкуренції.
У «некапіталістичних» країнах містобудування й регіональний розвиток розглядалися як засіб досягнення територіальної рівності і соціальної справедливості в суспільстві. Будівництво соціалізму вимагало індустріалізації; а вона, у свою чергу, — урбанізації. Для уникнення концентрації населення у великих містах проводилася політика заохочення розвитку малих міст, а також перетворення сіл на більші за розміром селища міського типу. З іншого боку, на розміщення об’єктів інфраструктури впливали не лише економічні, але й політичні та військові причини. Це призвело до часткового зближення регіонів, але також неефективних економічних структур, що мало суттєві наслідки при переході до капіталізму.
Радянська модель управління регіональним розвитком була «вписана» у систему економічного планування. Містобудівни_ці перетворювали детальні інструкції економічних планів у генеральні плани просторового розвитку населених пунктів. Уся земля перебувала у державній власності, тож планування зводилося до створення технічного завдання. Радянська система майже не мала законодавчих правил для процесу планування міського розвитку, оскільки просто не було потреби виявляти права, особливості власності та різні групи інтересів, а також узгоджувати їх між собою.
Пріоритет належав забезпеченню колективних потреб: соціальна інфраструктура, житло і зелені зони розміщувалися відповідно до стандартизованих норм. Інші потреби задовольнялися через мережу адміністративних установ за допомогою економічного планування і перерозподілу між територіальними одиницями. Через центри на різних адміністративних рівнях союзні республіки забезпечували необхідними товарами та послугами «нижчі» рівні. Це створювало своєрідні «центри» та «периферії»: залежно від рівня населеного пункта можна було отримати доступ не лише до більшого набору товарів і послуг, але й до товарів і послуг вищої якості. Тим не менше, забезпечення пом’якшення наслідків нерівномірного географічного розвитку залишалося декларованою ціллю і трендом.
У період незалежності нерівномірний географічний розвиток в Україні загострився. Після розпаду СРСР просторова економіка Україна складалася з окремих регіональних економік, пов’язаних з економіками інших регіонів інших колишніх республік. Руйнування цих зв’язків і виробничих циклів привезло до потреби «перемасштабування» в межах нових кордонів і ре-територіалізації активностей. Стабілізація кінця 1990-х років була пов’язана з попитом на ресурси, наприклад, метал, тому індустрія обмежилася сировинними галузями з низькою доданою вартістю. Українські індустріальні регіони погіршили своє становище у географічному поділі праці.
Читайте також:
Міські географії та географії міст. Як капіталізм впливає на просторові нерівності
Сприятливе становище на світових ринках, макроекономічна стабільність і економічне зростання призвели до розвитку інших галузей, наприклад, фінансової та банківської сфер через споживче кредитування й іпотеку. Однак, розвиток сфер послуг і будівництва був нерівномірним у різних регіонах і містах, а тому й економічне зростання розподілялось нерівномірно. Державна стратегія регіонального розвитку до 2020 року відзначає, що «макроекономічне зростання в Україні після 2000 року не мало позитивного впливу на зниження регіональних диспропорцій і характеризувалося концентрацією економічного потенціалу в кількох найпотужніших регіонах.»
Як децентралізація пов’язана з нерівномірним розвитком
Державна регіональна політика в Україні не може зводитися лише до реформи децентралізації. Декларовану ціль підвищення рівня життя громадян_ок і поліпшення доступу до публічних послуг незалежно від місця проживання неможливо досягти без системного розуміння місця громад у розвитку держави. Звичайно, реформу територіальної організації влади і фінансову децентралізацію провести необхідно. Вона відкриває потенціал для оптимізації мережі закладів і збільшення кількості ресурсів у громадах. Однак, наразі ще не зрозуміло, чи призведе децентралізація до економічного росту і розвитку загалом.
В академічному середовищі не існує консенсусу щодо зв’язку децентралізації та економічного росту. Огляд 31 дослідження з понад 400 оцінок впливу податкової децентралізації на економічний ріст стверджує, що результат оцінки залежить від типу дослідження (Baskaran, Feld & Schnellenbach, 2016). Сфокусовані переважно на одній країні показують позитивний вплив децентралізації на економічний ріст, тоді як порівняльні дослідження різних країн мають труднощі з виокремленням саме її наслідків. Проблема в тому, що дійти згоди стосовно впливу децентралізації на економічний ріст неможливо без згоди стосовно того, що саме є децентралізацією, як її вимірювати та порівнювати. Різні набори країн і періоди досліджень, різні оцінки децентралізації та різні техніки оцінки призводять до того, що деякі автор_ки знаходять докази позитивного впливу, деякі — негативного, а деякі — різного впливу для країн з різними доходами.
Читайте також:
Урбанізаційні процеси в Україні 1989-2013. Звіт Світового банку
Якщо економічне зростання таки є, дослідниці звертають увагу на те, як його результати розподіляються, зокрема, у просторі. Розуміння потенційного негативного впливу децентралізації допомагає зрозуміти, як, які функції, в яких сферах і на якому рівні можна чи треба децентралізувати. Наприклад, перерозподіл доходів варто залишати центральній владі, бо інакше бідні у багатших регіонах будуть у кращому становищі, ніж бідні у бідніших регіонах (Prud’homme, 1995). Податкова децентралізація має передбачати перерозподіл, інакше мала кількість економічно сильних регіонів відтягне на себе більшість грошей. Більша податкова база дасть їм потенціал надавати кращі послуги. А чим якісніші послуги — тим більше людей прагне їх отримати і буде переїжджає — податкова база економічно сильних регіонів надалі зростатиме (Wibbels, 2005).
Хоча децентралізація загалом скорочує регіональні нерівності, її ефект залежить від рівня економічного розвитку держави (Lessmann, 2012). Країнам зі значними регіональними нерівностями варто обов’язково брати до уваги, що саме і як децентралізувати (Sacchi and Salotti, 2014).
Література
Baskaran, T., Feld, L.P., and Schnellenbach, J. (2016) Fiscal federalism, decentralization, and economic growth: A meta-analysis. Economic Inquiry, 54(3): 1445-1463
Lessmann, C. (2012) Regional inequality and decentralization: an empirical analysis. Environment and Planning A, 44(6): 1363-1388
Prud’homme, R. (1995) The dangers of decentralization. The World Bank Research Observer, 10(2): 201-220
Sacchi, A. and Salotti, S. (2014) How regional inequality affects fiscal decentralization: accounting for the autonomy of subcentral governments. Environment and Planning C, 32(1): 144-162
Wibbels, E. (2005) Decentralized Governance, Constitution Formation, and Redistribution. Constitutional Political Economy, 16(2): 161-188
