На законодавчому рівні першочерговим завданням регіональної політики в Україні є прискорення економічного зростання регіонів, підвищення їхньої конкурентоспроможності на основі ефективного використання внутрішнього потенціалу, створення нових робочих місць, покращення зайнятості населення, створення умов для повернення на батьківщину трудових мігрант_ок. Саме це може дати швидке та стійке зростання рівня якості життя людини незалежно від того, де вона народилася, де проживає зараз і де буде проживати в майбутньому. Однак якими мають бути інструменти регіональної політики, аби зазначені цілі та цінності не лишалися просто на папері? Що необхідно переосмислити в контексті впливу війни на українські регіони?
Дискусія «Як регіональна політика може сприяти збалансованій відбудові?» на Українському урбаністичному форумі-2023 стосувалася як конкретних кейсів територіальних громад, так і загальних тенденцій регіональної політики в Україні. Що передбачає оновлення Державної стратегії регіонального розвитку і як відбувається процес залучення громад до відновлення? Якими мають бути комунікаційні майданчики для обміну досвідом громад? Модерував розмову Олександр Шевченко — урбаніст, засновник проєктів Zvidsy та ReStart Ukraine.
До дискусії в режимі онлайн приєдналася Олександра Азархіна — заступниця міністра розвитку громад, територій та інфраструктури. Вона поділилася інформацією про те, якими принципами керується міністерство у розробці регіональної політики, а також розповіла про перегляд державної стратегії та формування інструментів у планах відновлення і розвитку регіонів. Ключові тези Олександри Азархіної:
«Концепція відновлення пов’язана не лише з питанням інфраструктури, а й з питанням інститутів. Разом з тим у нас є унікальний шанс показати, яким чином фізична інфраструктура може допомагати змінювати логіку стосунків між державою, громадою та людиною.
Реформа децентралізації має завершитися змінами в Конституції, але разом з тим ми хочемо, щоб вона йшла глибше, до людини. Тому важливий фокус на речах, пов'язаних із місцевою демократією, з організаціями, самоврядуванням, саме організацією населення, таким чином, щоб забезпечити не теоретизування, а практичне залучення людей і громадянського суспільства.
У нас є традиційні інструменти державної регіональної політики — Державна стратегія регіонального розвитку. Зараз ми ініціювали її перегляд. Ми фокусуємося на актуальних викликах, пов’язаних із війною, але також і на тих можливостях, які нам відкриває євроінтеграція. Разом з переглядом стратегії ми, фактично, налаштовуємо себе повністю на хвилю європейських інститутів. Ми хочемо, щоб наші громади і регіони були готові до роботи зі структурними фондами Євросоюзу.
Паралельно ми розробляємо Геоінформаційну систему розвитку та відновлення регіонів. Це система для моніторингу стану справ у регіонах. Вона має бути основою для планування та коригування стратегії. Це наштовхує на питання, як нам краще переорієнтувати Державний фонд регіонального розвитку. Як відомо, парламент проголосував за ініціативу, яку ми робили спільно з бюджетним комітетом, щоб кошти, які планувалися на цей рік, були розподілені також із залученням інструментів голосування в “Дії”. Це експеримент, який дозволяє залучити громадян_ок до прийняття рішень.
Окрім інструментів такого класичної регіональної політики, є ще інструменти, які стосуються планів відновлення та розвитку регіонів. На відміну від стратегії, план відновлення передбачає саме наявність об'єктів, перелік конкретних інвестицій, які потрібні для відновлення громади, регіону — до національного рівня. Якщо державна стратегія — це у нас іде “зверху вниз”, то якраз такий план відновлення, навпаки, йде “знизу вверх”. Спочатку саме територіальні громади мають ідентифікувати власні пріоритети.
У цьому процесі бракує більш глибинних інструментів планування. І тут нам допомагає система, яка пов'язана з розробкою планів комплексного просторового розвитку територіальної громади. Є необхідність досліджень соціально-економічних реалій. Відповідно, будь-які зовнішні інвестиції мусять також бути скеровані згідно з цими обґрунтованими документами».
Як зазначив Олександр Шевченко, Кабінет Міністрів України затвердив порядок, за яким визначаються території відновлення. Під категорію відновлення підпадають чотири типи громад: 1) громади, де тривають бойові дії; 2) повністю або частково тимчасово окуповані громади; 3) громади з ураженням критичної інфраструктури; 4) громади, які зазнали критичного витоку населення — чи в сусідні регіони, чи поза межі України. Через 10 днів після надання відповідного статусу ці громади та регіони мають розпочати процес розробки плану відновлення. Протягом двох місяців громада має сформувати та подати проєкт плану відновлення. Однак чи немає ризику, що двох місяців недостатньо для формування консолідованого бачення розвитку громад, які належать до регіону?
Олександра Азархіна: «Фактично, ці плани відновлення не є складним і комплексним документом, таким, яким є плани комплексного територіального розвитку громад. Тобто кожний документ має своє цільове призначення. Зараз важливо отримати цей документ не затягуючи, аби ми могли вже звірятися з пріоритетами громад у скеровуванні інвестицій. Як це відбувається, наприклад, при спрямуванні коштів із Фонду ліквідації наслідків збройної агресії. Цей фонд спрямовує гроші на багато екстрених речей — як, наприклад на ліквідацію наслідків підриву Каховської дамби, будівництво водогонів, відновлення інфраструктури після обстрілів. Ми керуємося такими принципами. Перше — проєкти подають самі громади. Друге — проєкти пріоритезуються за методологією, яку розробили експерти RISE.
Процес зав’язаний на двомісячних розробках громад, однак він також буде залежати від нової Державної стратегії регіонального розвитку. Тому фактично у громад буде півроку для створення такого документу.
Щодо остраху, що громадам може не вистачати експертизи, аби концептуально вийти за межі важких інфраструктурних проєктів, то справді — на локальному рівні експертних організацій критично бракує. Ми розпочали ініціативу під назвою “Команда підтримки громад”. У нас уже є фактична підтримка від канадського проєкту Clear, Community Inclusive Leadership Recovery. Я очікую, що до осені ми запустимо кілька таких офісів на локальному та на панрегіональному рівнях. Це мають бути “магніти”, куди громади можуть звернутися, отримати експертизу і підтримку».
Вікторія Бальцер, секретар міської ради Вознесенської громади, розповіла про виклики, з котрими стикається місто, біля якого свого часу зупинився наступ російських військ. Під час активних бойових дій найбільше постраждала транспортна інфраструктура міста, було підірвано три мости. Один із них автомобільний, з’єднує Київ із Херсоном, а також два залізничні мости, які вели у напрямку Одеси та Києва. З початком деокупації на Миколаївщині, зі звільненням Херсона транспортний потік значно збільшився у напрямку півдня України, і ці руйнування дали про себе знати більш гостро. Якою є роль Вознесенська як районного центра сьогодні і як відбувається процес його відновлення?
«Було прийнято швидке рішення щодо відновлення — побудувати тимчасову дамбу, яка має з’єднати два береги річки, аби люди могли перебратися на інший берег і доставити вантажі. Ми це зробили у співпраці з мешкан_ками громади, місцевим бізнесом, також отримали бюджетні кошти. Перша проблема, з якою ми стикнулися — дамбу, як виявилося, неможливо підірвати, що є дуже ризикованим для міста у разі повторного наступу російських військ. Друга проблема — ми прийняли це рішення без відповідного залучення думки громадян_ок. Нова дорога була збудована поряд із житловими будинками, вона не мала асфальтного покриття, це був просто насипаний гравій, щебінь, пісок. Весь цей пил був на подвір’ях, у житлі людей, що спричинило багато скарг. Лише недавно вдалося зробити покриття, однак простору для тротуару там немає. Відповідно, місцеві мешкан_ки залишилися незадоволені.
Для нас цінним є принцип стратегічного планування. Однак нам потрібна допомога експерт_ок, нам потрібні найкращі практики, технічні рішення, які допоможуть зробити це на якісно новому рівні.
Якщо говорити про міжмуніципальну співпрацю, насправді тут є більше можливостей, ніж бар'єрів. Однак потрібен муніципалітет, який координуватиме проєкт. До війни ми займалися оновленням центру з надання адміністративних послуг для чотирьох сусідніх громад. У цьому проєкті ми виступали в ролі лідера, зокрема готували технічні рішення.
Інший приклад: у нас є конфлікт із сусідньою територіальною громадою сільською, яка позабирала в межах міста частину земельних ділянок і розмістила там бізнес, який сплачує їм податки. Ми зробили нову межу міста, почали її погоджувати по процедурі, вони відмовилися, ми зайшли в суди. Тепер у нас є питання, яка ж межа нової нашої громади, де ми будемо розробляти цей план відновлення, на яку територію, і як ми далі будемо взаємодіяти, якщо маємо такий земельний конфлікт.
Для нас також важливо бути залученими у ті зустрічі, які відбуваються в Миколаєві з міжнародними організаціями, однак ми не перебуваємо в Миколаєві весь час фізично. Для нас важливо бути частиною майбутньої регіональної політики з відновлення».
Про регіональне лідерство на Черкащині, а також про те, на чому може будуватися майбутня стратегія розвитку регіону, розповів Іван Подолян — керівник громадської організації «Черкаський інститут міста».
«Мушу констатувати, що Черкаси не лідирують у центральному регіоні України. Якщо говорити про структуру взаємодії та структуру стейкхолдерів, які задіяні у процесах відновлення на регіональному рівні, то тут ідеться про обласну раду, обласну адміністрацію, районні ради та локальні громади. У більшості регіонів не завжди хороша співпраця між обласною адміністрацією та муніципалітетом. Зараз у Черкаській області роль лідера залишається за обласною адміністрацією. Можливо, через те, що там є досить жорстка президентська вертикаль, яка задає тон і темп. Можливо, через те, що це були досить вдалі кадрові рішення за призначенням з боку Києва в Черкаській області.
Цілісної програми з взаємопідтримки регіонів я не спостерігаю. Однак є лідерські ініціативи задля мобілізації ресурсів, бізнесу, громад для гуманітарних місій, коли виникають якісь нагальні виклики у більш постраждалих громадах.
Помітно, що в першу чергу фокусування йде на викликах воєнного характеру, але немає ініціатив на локальному чи національному рівнях, щоб частина коштів громад спрямовувалася саме на проєкти відновлення інших громад. І тут ми заходимо на дуже тонкий лід, де починає проглядатися загроза реформі з децентралізації, коли громада сама визначає, яким чином їй розпоряджатися коштами. Схоже, що нас чекає пошук балансу між загальнонаціональними та локальними потребами.
Громади могли б ініціювати якусь горизонтальну взаємодію між собою. Інше питання — хто здатен ініціювати цю взаємодію, хто може бути рушієм таких горизонтальних зв'язків? На мою думку, це можуть бути внутрішньо переміщені особи, вони можуть представляти свої громади, з яких вони перемістилися, в тих громадах, які їх прийняли.
Що може бути ефективним майданчиком для формування регіональної політики? Таких майданчиків, я вважаю, має бути декілька. Має відбуватися залучення різних стейкхолдерів, громад, їхніх лідер_ок, асоціацій. Напевно, є сенс організовувати майданчики міжрегіональні, і тут виникає питання: як їх організовувати і хто може говорити від імені регіону? Аби це було легітимно, щоб відображало настрої та ті потреби, які домінують у тих чи інших регіонах. Адже регіони надзвичайно різні, війна і міграція викликали там надзвичайно різні проблеми та задачі».
Костянтин Мезенцев є завідувачем кафедри економічної та соціальної географії Київського національного університету імені Тараса Шевченка, а також координатором Лабораторії «Впливи війни» міжнародного проєкту Labs4TwinnedResearch. Під час дискусії він іронічно окреслив основні тенденції у регіональній політиці за останні 30 років, які об’єднав під концептом трьох «М»: мінливість, мода й монолог.
«З середини 90-х з'являються постанови Кабінету Міністрів про державні програми соціально-економічного розвитку регіонів і необхідність розробити таку програму для Полісся, для українського Причорномор’я, для Карпатського регіону — “регіональне програмування” стає топ-терміном. Це одна з перших дисциплін, яку я почав викладати в університеті. Приїжджають перші іноземні експерт_ки, які дають поради, як розробити ці регіональні програми, різні бачення дискусії. Потім розробили ці програми. Фінансування не вистачало, тому їх поклали в довгу шухляду.
2000-ті роки: виходить Закон України “Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України”. Закон чинний на сьогодні, однак про нього мало хто згадує. Головний споживач багатьох таких документів — це державний архів.
2005 рік пропонує нам новий шар сенсів. Ми бачимо черговий Закон “Про стимулювання розвитку регіонів”. З'являється новий модний термін — “депресивна територія”. Приїжджають іноземні експерт_ки, дають нам консультації, як визначати депресивні території, виділяються гранти, фінансування. Про кожну територію потрібно доводити, що вона депресивна. Для наукових досліджень депресивних територій теж ідуть гранти, захищаються дисертації, пишуться наукові статті, а потім цей шар засипають і спрямовують у забуття.
Згодом з'являються Державні стратегії регіонального розвитку до 2015 року, до 2020 року. Ціль номер один — конкурентоспроможність регіонів. Потім це теж поступово засипається, з'являються чергові реформи децентралізації, нове бачення. Уже є Державна стратегія до 2027 року, і можливо, вийдуть у липні чергові нові постанови Кабінету Міністрів, у яких з'являться нові модні терміни.
Зараз я дуже боюся, що таким модним словом стає слово "відновлення", відновлення території. Приїжджають експерт_ки, які розказують нам, як треба відновлювати території, які повинні бути ці програми “відновлення”. І багато громад у це відновлення закладають ті самі запити, реалізації яких вони не дочекалися з 94-го року.
Кожний шар — це нове бачення, новий шлях. У новому законодавстві з'явилася, як на мене, дуже важлива складова, що кожна громада повинна мати стратегію свого розвитку. Є у нас стратегія на державну рівні, на регіональному і на рівні громад. І вони повинні якоюсь мірою погоджуватись.
Однак, справді, коли у Києва з'являться в межах України конкуренти, коли Івано-Франківськ, Тернопіль чи Львів будуть на рівних конкурувати з Києвом, от тоді ця регіональна політика є ефективною.
Комунікаційний майданчик мусить бути міжрівневий. Важливо, щоб громади спільно почали розмовляти з регіоном. Регіони спільно почали розмовляти з державним рівнем. Необхідно також враховувати специфіку даного часу. Є органи місцевого самоврядування, а є громади, які є військовими адміністраціями. І це два різні кейси, це два різні підходи. І зараз ми повинні розуміти, що є чітка вертикаль, є обласна військова адміністрація, районна військова адміністрація, створені багато міських військових адміністрацій. А є органи місцевого самоврядування, де налагодити діалог буває набагато складніше. Тому важливо мати простори для таких обмінів думок».
Чільна ілюстрація: Ганна Іваненко
