Нещодавно у дію вступив оновлений Закон України «Про культуру», який покликаний реформувати надання культурних послуг в Україні. Попри те, що реформа децентралізації почалася ще у 2014 році, зміни у сфері культурного забезпечення фактично розпочалися лише у 2019 році. Фокус реформи направлений більше на вимір економічних показників та оптимізацію культурних послуг і закладів культури. У цій статті розглянуто ключові події реформи у сфері культури, доречність використання поняття «культурних послуг», питання реорганізації закладів культури і ризики та потенційні проблеми, які має ця реформа.
Читайте також:
Decentralization of Culture: Problems and Challenges of the Reform
Державні політики: як перетинаються реформа децентралізації та культури
Реформа децентралізації, яка триває в Україні з 2014 року, охоплює багато різних процесів. Паралельно відбуваються галузеві реформи, які мають бути узгодженими з реформою децентралізації. Однією з них є реформа у сфері культури. Відповідно до паспорта «Реформи децентралізації в галузі культури», рекомендувався розподіл повноважень між різними рівнями влади стосовно управління об’єктами культури. До відповідальності центрального рівня влади належать національні або державні культурні установи, УКФ, інститути та вищі навчальні заклади у сфері культури; на регіональному (обласному) рівні — концертно-театральні установи, бібліотечні установи, палаци мистецтв тощо; на рівні ОТГ — багатофункціональні центри культури. У паспорті реформи вже закріплювалася потреба у якісних культурних послугах для населення. І хоча у цьому паспорті був прописаний план реалізації з 2017 по 2020 роки, повноцінна реформа розпочалася лише у 2019-му.
Читайте також:
Розвиток українських міст: нові межі – нові можливості
Тоді було схвалено Концепцію реформи забезпечення населення культурними послугами. У цій концепції було описано кілька завдань реформи: затвердження мінімальних стандартів забезпечення громадян_ок культурними послугами, реформування фінансового забезпечення системи надання культурних послуг, модернізація наявної інфраструктури, створення умов для кваліфікованого кадрового забезпечення, розробка моніторингу й оцінки якості надання культурних послуг. Тоді ж було оголошено відбір громад для участі у конкурсі «Децентралізація та реформа культурних послуг».
Заговорили публічно про цю реформу вже у 2020 році, коли Міністерство культури та інформаційної політики розробило проєкт стандартів забезпечення населення культурними послугами. Результатом стала оновлена редакція Закону України «Про культуру», який набрав чинності з 4 грудня 2021 року і законодавчо закріплює визначення «культурної послуги», «базового набору культурних послуг» та «центру культурних послуг». На сайті Міністерства також пропонувалося вносити електронні пропозиції до проєкту документа протягом травня 2020 року, однак широкого громадського обговорення на етапі розробки не було. За словами Міністерства культури та інформаційної політики (далі — МКІП), ця реформа створить можливість для забезпечення громадян_ок якісними культурними послугами, модернізації культурної інфраструктури та підвищення спроможності громад у наданні культурних послуг.
«Культурні послуги» на зміну «культурних благ»
«Культурна послуга», відповідно до оновленої редакції Закону «Про культуру», — «це дії фізичних та/або юридичних осіб, які провадять культурну діяльність, спрямовані на задоволення культурних, інтелектуальних потреб людини, забезпечення творчого, духовного розвитку особистості, що мають визначену вартість та споживаються в процесі надання (виконання) цих дій». У попередній редакції на означення забезпечення культурних потреб існувало визначення «культурне благо», а саме товари та послуги, що виробляються у сфері культури для забезпечення потреб населення. Також Закон вводить «Мінімальні стандарти забезпечення населення культурними послугами», до яких належать: базовий набір культурних послуг; вимоги до ресурсного забезпечення базового набору культурних послуг; показники та критерії оцінки якості надання культурних послуг. Зазначається, що «якість культурної послуги визначається сукупністю властивостей, що характеризують процес і результат її надання та обумовлюють здатність задовольнити певні потреби отримувача культурної послуги». Показники та критерії якості має затверджувати центральний орган виконавчої влади, а у самому законі вони не вказані. Тому наразі незрозуміло, яким чином збираються вимірювати задоволення потреб отримувач_ки культурної послуги.
Слухайте також:
Так званий набір базових культурних послуг передбачає безоплатний доступ до читання та інформації, а також можливостей для творчого самовираження. Натомість на основі співоплати надається доступ до кінофільмів, музейних предметів та мистецької освіти.
У самій реформі децентралізації закладено, що громади мають забезпечувати своїх жительок якісними послугами. Однак чи справді всі активності, які забезпечують культурні потреби населення, можна визначати як «культурні послуги»? Термін «послуги» останнім часом почав вживатися на позначення будь-якого державного забезпечення — медичного, соціального, культурного. Поняття «послуга» накладає рамку вимірюваності й обмежуваності в об’ємі та вартості, яку можна обрахувати в грошовому еквіваленті, що більше є рухом у напрямку ринкової логіки. Ймовірно, це спрямовано на врегулювання забезпечення культурних потреб населення, оптимізацію використання бюджетних коштів і поліпшення адміністрування сфери.
Читайте також:
Не лише децентралізація: навіщо Україні політика територіального вирівнювання
Аргумент про значення культури для економіки часто використовується для адвокації та привернення уваги до важливості сфери культури і необхідності її підтримки. Теоретично, це може дозволити більше цінувати та краще оцінювати вартість роботи культурних працівни_ць і, відповідно, збільшувати оплату їхньої праці. Водночас, ймовірно, не вся діяльність із задоволення культурних потреб, творчості чи самореалізації має майнову вартість і може бути оцінена й обрахована в ринкових термінах, квантифікована та поміщена в рамки ефективної бюрократії й адміністрування. Існує небезпека, що ця логіка буде використана для цілей оптимізації чи економії, але не буде сповна застосована для обрахунку цінності культури, її довготривалих і прихованих впливів на розвиток особистості та суспільства, так само як і цінності роботи культурних працівни_ць, а також ресурсів, необхідних для отримання та постійного підвищення кваліфікації, що не є можливим без належних умов праці й матеріально-технічного забезпечення закладів культури. У Законі не вказано, що відбуватиметься із закладами культури, якщо вони не відповідатимуть чітким критеріям і показникам або не зможуть довести свою ефективність. Можна припустити, що це призведе до ліквідації або обмеження їхньої роботи.
Реорганізація закладів культури
У рамках реформи децентралізації заклади культури передаються від районних рад у власність новоутворених територіальних громад. За повідомленням МКІП, стаються випадки, коли районні ради намагаються ліквідувати заклад культури — попри те, що така процедура є непростою. Ліквідувати заклад культури можна лише за умови, якщо громада вирішить, що є така потреба, і зможе це обґрунтувати. Потім відповідне рішення приймає Міністерство культури та інформаційної політики.
Фінансування закладів культури повністю належить до повноважень органів місцевої влади, без окремих субвенцій та дотацій. Водночас частина переданих закладів культури можуть перебувати в поганому стані. Оскільки бюджети у межах громад розподіляються по-різному, у неефективних громадах може не бути можливості фінансувати заклади культури. Ті громади, що матимуть більше коштів або більш ефективне управління, мають більше можливостей підтримувати культурну інфраструктуру. Водночас у деяких громадах культура може залишатися непріоритетним напрямком фінансування — на противагу інфраструктурним або іншим сферам.
За повідомленнями МКІП, лише 40% закладів культури, які знаходяться у підпорядкуванні громад, мають задовільний матеріально-технічний стан. Однак наразі не існує постійного моніторингу, який виявляв би стан закладів культури. Хоча реформа передбачає проведення інвентаризації та оцінки якісного стану базової мережі закладів культури. Крім цього, пандемія загострила питання забезпечення закладів технічними засобами, які необхідні для дистанційних або змішаних форматів роботи. Частина громад можуть бути неспроможними це самостійно забезпечити для закладів культури у їхньому підпорядкуванні. Водночас заклади культури, які знаходяться у селах з дуже низькою кількістю населення, громада може вирішити ліквідувати.
«Центри культурних послуг» — нові осередки для культурного забезпечення житель_ок ОТГ
Згідно зі змінами до Закону України «Про культуру» будуть створені Центри культурних послуг. Вони мають бути багатофункціональними закладами культури зі зручним розташуванням, кваліфікованими кадрами, сучасною матеріально-технічною базою. Ці заклади надаватимуть консультаційну й інформаційну допомогу, доступ до користування приміщеннями та обладнанням для творчості, умови для неформального спілкування жител_ьок територіальної громади. Крім цього, кожен центр має бути інклюзивним. Ці центри мають слугувати згуртованості громади й орієнтуватися на потреби та інтереси житель_ок громади. До речі, у паспорті програми про децентралізацію та культуру такі центри пропонувалося назвати «Центри розвитку громад», без наголосу на послугах.
Слухайте також:
Центр культурних послуг має бути створений на базі наявного закладу культури, який може бути реконструйований або, за потреби, переміщений у нову будівлю. Водночас наразі немає інформації про те, що має відбуватися з іншими закладами культури, які знаходяться у громаді, адже центр має бути розташований лише в одній будівлі. Міністерство культури та інформаційної політики виступає проти ліквідації закладів культури, якщо для цього немає легальних підстав. З іншого боку, попри те, що центри культурних послуг включаються до базової мережі закладів культури, реформа покликана реорганізувати систему закладів культури. Наразі немає інформації про те, що стається з бібліотекою або іншим закладом культури, коли в ОТГ створюється один багатофункціональний центр не на базі одного з цих закладів. Можна припустити, що такі заклади можуть занепадати, адже не в усіх громад можуть бути гроші на підтримку більш ніж одного закладу культури. Тим паче, що багатофункціональний заклад може потребувати більше ресурсів.
При чому ще на початку реформи кілька років тому вже існували приклади створення центрів культури в ОТГ, які мали не один заклад культури. Одним із таких прикладів є Іллінська ОТГ Вінницької області, у якій ще у 2018 році всі будинки культури та бібліотеки об’єднали під координацію Центру культури, мистецтва та естетичного виховання.
Приклад «Центру культурних послуг»
Наразі пілотний проєкт реорганізації Центрів культурних послуг проходить у 7 ОТГ, які відібрали на конкурсній основі. Перед створенням центру ці громади мають провести дослідження стану наявної культурної інфраструктури та потреб житель_ок громади. Розглянемо один із таких прикладів.
Однією з відібраних громад є Великоолександрівська ОТГ Херсонської області. У цій громаді центр культурних послуг вирішили розташувати у місцевому будинку культури. У проєкті для громадського обговорення реновацію, санацію та ландшафт вуличного громадського простору оцінили у майже 40 мільйонів гривень. Оскільки простір колишнього будинку культури є достатньо великим, там можна розмістити як вуличні активності, так і ті, що відбуватимуться у приміщенні. З плану можна побачити, що всередині будуть розташовані бібліотечний простір, клуб, школа мистецтв, артрезиденція та туристично-інформаційний центр.
З одного боку, такий центр справді зможе забезпечувати різні культурні потреби та сприяти соціалізації житель_ок громади в одному місці. З іншого боку, новостворені центри потребуватимуть також належного матеріально-технічного забезпечення, на що гроші у проєкті не передбачені, а ще їх може спіткати доля наявної інфраструктури, яка занепала через брак належного фінансування. Крім цього, немає довгострокового стратегічного бачення розвитку цього центру: яким чином він буде підтримуватися за гроші громади, а також що буде, якщо якимись просторами житель_ки будуть користуватися менше, ніж іншими. У кожній громаді має бути проведений попередній аналіз культурних потреб, на основі якого і буде визначено, що має бути в Центрі культурних послуг. Однак невідомо, наскільки цей аналіз звертає увагу на те, на які категорії населення розраховані ті чи інші простори. Це дало б змогу зрозуміти, для яких категорій певні простори є більш нагальними, ніж для інших.
Ризики та потенційні проблеми реформи
Брак коштів. Пілотний проєкт зі створення Центрів культурних послуг у 7 громадах відбувається за підтримки Швейцарії, що надається через Швейцарську агенцію розвитку та співробітництва. Законом України «Про Державний бюджет України на 2021 рік» затверджена субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на створення центрів культурних послуг. Сума субвенції становила 200 мільйонів гривень. Однак для оцінки суми, потрібної для реконструкції або побудови Центрів культурних послуг, необхідно оцінити стан наявних приміщень. Центр культурних послуг у Великоолександрівський ОТГ оцінили у 40 млн гривень. Звісно, не кожна ОТГ має такі великі приміщення, які потребують реконструкції. Але спочатку треба провести аналіз матеріально-технічного стану тих приміщень, у яких будуть знаходитися центри, щоб зрозуміти, яку частку на реконструкцію або побудову зможе покрити субвенція. Більше того, громади не є однаково спроможними, і деякі з них можуть не мати коштів для створення центрів культурних послуг. Іншою перешкодою може стати те, що органи місцевої влади часто не враховують культуру як пріоритетний напрямок розвитку та скорочують витрати на неї. Існує ризик браку коштів для сталості таких центрів, адже їхній матеріально-технічний стан необхідно буде підтримувати у майбутньому, але наразі для цього не існує довгострокових стратегій.
Брак кадрів в ОТГ. Дослідження «Стан та перспективи розвитку соціокультурної інфраструктури в ОТГ» констатувало брак кадрів у наявних закладах культури. У багатофункціональних культурних центрах, якими мають стати центри забезпечення культурних послуг, планують реалізувати багато різних видів активностей. Це може створити потребу у більшій кількості працівни_ць. Водночас брак кадрів також може бути пов’язаний з недостатнім розміром заробітної плати. Крім цього, важливим є підвищення кваліфікації працівни_ць та освоєння навичок, пов’язаних з актуальними викликами, які існуватимуть у новостворених центрах.
Розмір і регулювання заробітної плати. Оплата праці працівни_ць комунальних і державних закладів культури регулюється Наказом Міністерства культури «Про впорядкування умов оплати праці працівників культури на основі Єдиної тарифної сітки». Розмір встановлюється відповідно до визначених тарифних розрядів і посад, залежно від типу підпорядкування закладів культури. Серед цього переліку немає Центрів культурних послуг, а тому поки незрозуміло, яким чином та в якому розмірі працівни_цям цих установ будуть нараховувати заробітну плату. Крім того, робота у багатофункціональних культурних центрах з великою кількістю різних активностей може створювати більше навантаження на працівни_ць, ніж робота у профільних закладах культури. Для того, щоб працівни_ці якісно виконували свою роботу, підвищували кваліфікацію і в результаті надавали якісні культурні послуги, вони повинні мати гідний рівень оплати праці.
Доступність Центрів культурних послуг. Відповідно до Закону «Про культуру», Центри культурних послуг повинні мати зручне розташування для житель_ок територіальної громади. Однак якщо ОТГ охоплює одразу велику кількість населених пунктів і водночас не містить зручної транспортної інфраструктури, то частина житель_ок можуть частково або повністю втратити доступ до центру.
Забезпечення культурних потреб має розглядатися передусім з точки зору цінності та користі для громади. Багатофункціональні центри культури зможуть забезпечувати різні потреби житель_ок ОТГ і слугуватимуть місцем для соціалізації та культурного дозвілля. Однак має бути також аналіз і врахування думки житель_ок щодо потреби та реорганізації інших закладів культури, що знаходяться на території громади. Наразі реформа культурних послуг лише починається і тільки нещодавно була законодавчо закріплена, тому як вона буде втілюватися — ми побачимо у майбутньому. Однак, можливо, вже зараз їй бракує короткострокового та довгострокового стратегічного бачення, які б могли врахувати всі наявні ризики та проблеми.
