Львів: як взаємодіють органи міської влади і громадянське суспільство

У 2017-2018 році Аналітичний центр CEDOS дослідив процес прийняття рішень, а також взаємодію органів місцевого самоврядування з громадянським суспільством у кількох містах України. Публікуємо короткий конспект результатів дослідження у Львові.

Короткий конспект результатів дослідження англійською доступний за посиланням.

Повний звіт доступний за посиланням.

Актуальність

Чи відбувається ефективний діалог між владою та громадянським суспільством зараз у Львові? Однозначно так. У Статуті територіальної громади міста закріплено низку механізмів залучення, які можуть використовувати жителі та громадські організації (ГО), є окремий Відділ громадського партнерства у складі Львівської міської ради (ЛМР), який, власне, і відповідає за комунікацію з громадськістю, є низка успішно реалізованих проектів у партнерстві ЛМР і ГО. Проте ми з’ясували, що не всі механізми залучення працюють однаково добре.

У нашому дослідженні ми вирішили подивитися на цей процес більш детально: що ЛМР вдається краще, чим задоволені й незадоволені ГО, які практики взаємодії можна покращити. Більше того, на нашу думку, дуже важливо й далі досліджувати ефективність механізмів залучення навіть тоді, коли вони вже працюють. Місто може розвиватися гармонійно тільки тоді, коли потреби його мешканців враховані у процесах розвитку.

Головна мета цього дослідження — оцінити ефективність різних інструментів залучення на основі досвіду та суджень головних користувачів: представників ГО та активістів, а також службовців та депутатів ЛМР, виявити, які методи добре працюють для залучення громадськості та жителів до прийняття рішень, а які потребують вдосконалення. Також окрему увагу ми приділили вивченню питання обґрунтованості стратегічних рішень, які приймаються у місті.

Методологія

Методологічною особливістю дослідження можна назвати використання якісних соціологічних методів (інтерв’ю та фокус-групові дискусії) та цільовий метод формування списку ключових інформантів. Ми не опитували представників усіх ГО у Львові, а також представників усіх департаментів та управлінь міської ради й депутатів від усіх партій. Якісна методологія, на відміну від кількісної, дає можливість говорити про тренди, тенденції та причини явищ, але результати цього якісного дослідження ми не можемо поширити на весь громадський сектор Львова та роботу всіх підрозділів міської ради.

Ми провели 2 фокус-групові дискусії з представниками та представницями ГО та активістських кіл (всього 9 учасників), які активно працюють над вирішенням міських проблем у різних сферах (освіта, культура, історія, побудова спільнот, громадський транспорт та безпека дорожнього руху, створення громадських просторів, дружність міста до дітей). Крім того, ми провели 7 глибинних структурованих інтерв’ю зі службовцями, які представляють Департамент розвитку, Управління туризму, Інститут міста та Відділ громадського партнерства, а також депутатами ЛМР та представниками Громадської ради.

Крім участі в експертних інтерв’ю та фокус-групах, усі респонденти з громадського сектору та органів місцевого самоврядування заповнювали структурований опитувальник, де оцінювали механізми залучення громади до прийняття рішень за різними параметрами, використовуючи 5-бальну шкалу, де 1 — найнижчий бал, а 5 — найвищий.

Польовий етап дослідження відбувався у червні-липні 2018 року.

Читайте також:
Київ: як взаємодіють органи міської влади і громадянське суспільство

У рамках підготовчого етапу було проаналізовано такі документи: Статут територіальної громади міста, Комплексна стратегія розвитку Львова 2012-2025, Стратегічний план залучення інвестицій до Львова до 2020 року, Стратегія розвитку культури.

Практичним результатом дослідження є набір рекомендацій для подолання перешкод у взаємодії представників громадянського суспільства та службовців. На нашу думку, вони є доволі універсальними і можуть бути використані в різних містах, а також можуть бути включені до навчальних програм підвищення кваліфікації державних службовців і посадових осіб органів місцевого самоврядування.

Висновки

Можливості взаємодії. На думку службовців та депутатів ЛМР, у жителів та громадських організацій є багато різних можливостей долучитися до формування міської політики, визначення стратегічних напрямків розвитку міста та вирішення окремих проблемних питань, які їх турбують. Серед них: голосування на місцевих виборах і висування себе у кандидати, звернення до депутатів, участь у громадських радах, слуханнях, консультаціях та робочих групах, подання скарг, петицій та проектів на громадський бюджет, а також участь у пікетах та акціях прямої дії.

Загалом посадовці наголошують на тому, що існує багато механізмів коригування рішень у проекті на початковій стадії роботи над ним (наприклад, найоперативніший механізм — гаряча лінія для скарг), проте також виражають готовність прислухатися до таких реакцій громади навіть уже після прийняття рішення, адже позитивна реакція громади на їхню роботу є дуже важливою для них. У місті були прецеденти, коли рішення ЛМР було скасоване саме під тиском громадськості.

Читайте також:
«Право на місто»: як муніципалітет має співпрацювати з міськими ініціативами

За оцінками службовців, до 60% пропозицій та коментарів жителів не враховуються, про що надаються аргументовані відповіді. Натомість на думку ГО, існує багато механізмів, як запропонувати щось, але механізм зворотного зв’язку щодо врахування пропозицій та коментарів не є абсолютно прозорим та зрозумілим.

Представники виконавчої влади у Львові мають чітку установку на служіння громаді. Більшість із них розуміють, що жителі та представники ГО є союзниками у питаннях міського розвитку.

Обґрунтованість рішень. У питаннях обґрунтованості рішень міської влади у службовців та депутатів не було одностайної думки про те, яке саме рішення є обґрунтованим. Серед можливих критеріїв обґрунтованості було названо економічну, соціальну або політичну доцільність, об’єктивність, реалістичність, інтегрованість, життєздатність, сталість. Також обґрунтоване рішення — це рішення, прийняте з урахуванням усіх необхідних процедур: проект рішення оприлюднений, проведені громадські слухання, здійснено аналіз регуляторного впливу. Попереднє обговорення рішення з усіма зацікавленими сторонами також може бути критерієм обґрунтованості, хоча й ускладнює прийняття рішення через необхідність балансування між інтересами, які можуть відрізнятися.

Стратегічні документи. Стратегічні рішення щодо розвитку міста у Львові приймають у відповідності до стратегічних міських документів (комплексна та галузеві стратегії) та змісту програм соціально-економічного розвитку, які, у свою чергу, теж базуються на стратегіях. Також такі рішення приймають при розподілі видатків міського бюджету, формуванням якого займається виконавча влада та депутати.

Наприклад, у Стратегії конкурентоспроможності Львова до 2015 року було визначено, що одним із пріоритетних напрямків розвитку міста є туризм. Ґрунтуючись на даних, які щомісячно збирає міський Центр туристичної інформації, було прийняло рішення про те, що потрібно переорієнтовувати туристичні потоки з Площі Ринок та центральної частини міста в інші райони міста, і відповідні бюджетні кошти виділяють на розвиток району Підзамче. Також у цій галузі є плани розвивати конференц-туризм, обґрунтовуючи це тим, що після спеціалізованих заходів у місто будуть повертатися більш платоспроможні туристи.

Також задля формування та уточнення стратегічних напрямків практикується проведення опитувань експертної громадськості, організація роботи профільних кластерів.

Використання даних і досліджень. Як службовці, так і представники ГО користуються даними та дослідженнями у свої роботі. Представники органів місцевого самоврядування найчастіше посилаються на результати опитувань та аналітики, яку готує Інститут міста. У ГО також є потреба у статистиці, аналітиці, результатах соціологічних досліджень, щоб на основі цих даних приймати рішення. Найбільш прийнятними форматами для аналітичних матеріалів та представлення результатів досліджень службовці та ГО вважають інфографіку та короткі звіти з візуалізаціями.

Зацікавленість у взаємодії. Активісти та представники громадського сектору загалом досить позитивно оцінюють можливості для розвитку громадського сектору та роботи громадських організацій у Львові. Зацікавленість обох сторін у спільній роботі є взаємною і відбувається не заради галочки, а заради досягнення результату. ГО зацікавлені в участі у конкурсах, щоб реалізувати свої ідеї, а службовці — у залученні до роботи над питанням експертів із громадського сектору.

Проблеми у взаємодії. Проаналізувавши досвід представників ГО у співпраці із ЛМР, ми виокремили 3 групи проблем, які виникають у взаємодії між ними: системні, бюджетно-процесуальні та проблеми в комунікації. До основних системних проблем можна віднести залежність якості взаємодії від особистості службовця, залежність якості взаємодії від теми (легка — культура, важка — містобудування), брак тяглості у співпраці ГО та ЛМР через плинність кадрів у виконавчій владі, недовіру ЛМР до ГО (грантоїдство, недостатня експертність, несерйозність намірів), несистемність підтримки ГО з боку органів місцевого самоврядування. Бюджетно-процесуальні проблеми пов’язані з оперуванням отриманими від органів місцевого самоврядування коштами на реалізацію проектів, особливими правилами, які діють у цьому полі та мають бути вдосконалені. До таких проблем можна віднести недостатній обсяг фінансування від органів місцевого самоврядування для реалізації справді масштабного та вдалого проекту, відсутність штатного бухгалтера у всіх ГО та неможливість його найняти, щоб розпоряджатися коштами через казначейство, необхідність виводити кошти через ФОПи, негнучкий бюджет проекту в умовах розтягнутого на кілька років виконання. Непорозуміння в комунікаційному плані виникають тоді, коли органи місцевого самоврядування можуть використовувати проекти ГО для власного піару, здійснювати некоректну комунікаційну підтримку заходів ГО, коли організації просять поширити інформацію про свої заходи, а органи місцевого самоврядування передають це повідомлення як обов’язкове до виконання та примушують, наприклад, учителів прийти на захід.

Якщо ж, навпаки, говорити про досвід ЛМР при взаємодії з ГО, то основними проблемами є недовіра та стереотипне ставлення з їхнього боку до службовців і, з іншого боку, підозри з боку службовців у фейковості або заангажованості, необізнаність ГО з розподілом повноважень всередині ЛМР, сповільнення процесу через залучення громадськості до прийняття рішень, нескоординованість роботи різних ГО між собою, неготовність ГО співпрацювати на довгострокових засадах для досягнення спільного результату, натомість очікування швидких результатів.

Читайте також:
Інструменти партисипації. Об’єднання спільноти

Щоб подолати наявні бар’єри, ГО та ЛМР можуть навчатися одне від одного і таким чином посилювати свої компетенції. Також між ними можливе взаємне перетікання кадрів: люди із громадського сектору можуть іти працювати або стажуватися до ЛМР, і навпаки, службовці можуть ставати активістами й переходити працювати у ГО. Розвиватися та поширюватися на різні сфери може механізм соціального замовлення, коли на конкурсних умовах ЛМР може делегувати надання соціальних послуг ГО.

Довіра. Попри те, що у Львові існують успішні приклади взаємодії органів місцевого самоврядування та ГО, проблемою є взаємна недовіра. Службовці та представники громадського сектору не використовують усі доступні механізми залучення повною мірою через взаємну недовіру, яка виникає через незнання того, як та над чим працює протилежна сторона. Це коло недовіри самовідтворюється. Для обох гравців — як ЛМР, так і активістів та ГО — надзвичайно важливо працювати над побудовою довіри. Службовцям варто позбуватися стереотипів щодо активістів, не судити всіх однаково, а ГО, у свою чергу, бачити у службовцях партнерів, а не «байдужу владу». Побудова довіри, серед іншого можлива через постійну взаємодію, комунікацію, взаємні стажування для обміну ролями.

Рекомендації з покращення взаємодії. Що можуть зробити представники ЛМР, щоб налагодити кращу взаємодію із ГО?

• Надавати ГО повну та коректну інформацію про процедурні моменти механізмів залучення, а також ініціювати навчання для нових ГО, які тільки хочуть подати проект до міської ради (про правильну подачу, звітування). Форма навчання може бути неформальною: вулична виставка, тренінг, квест.
• Ініціювати зміни до правил фінансування проектів та ініціатив ГО за бюджетні кошти, щоб гроші можна було отримувати хоча б частково наперед, аби ГО не доводилося закривати поточні витрати власними коштами. У проектах, які представники ГО виконують за бюджетні кошти, можуть бути дозволені гонорари за роботу ГО. Процедура взаємодії ГО із казначейством може бути спрощеною, або ЛМР може посилити супровід ГО у цьому процесі.
• Оптимізувати систему фінансування проектів. Виділяти більше фінансування на один проект, щоб ГО могли робити якісні комплексні проекти, а також знімати обмеження на купівлю матеріальних речей, якщо проекти довгострокові.
• Вдосконалити сервісні процеси, щоб надання послуг та комунікація були максимально клієнтоорієнтованими. Як приклад, ГО наводять обслуговування у ЦНАПах — ввічливе, уважне, системне. Вчитися навиків комунікації в різних, у тому числі й конфліктних форматах.
• Покращити попереднє інформування про дати, час та зміст (порядок денний) як загальних засідань ЛМР, так і профільних комісій.
• Організовувати роботу таким чином, щоб підрозділи працювали більш інтегровано, між ними була налагоджена оперативна передача інформації.
• Приділяти достатньо часу процесам залучення громади до прийняття рішень, а не за залишковим принципом.
• Сприймати конструктивну критику з боку жителів та ГО, брати її до уваги.
• Розуміти, що ГО для ЛМР не вороги, а друзі та колеги.

Що можуть зробити представники громадського сектору у Львові, щоб налагодити кращу взаємодію зі службовцями?

• В умовах обмеженого фінансування залучати хоча б на час ведення проекту або звітування юриста та бухгалтера. Роз’яснювати питання бюджетування для ГО, робити кроки назустріч.
• Реалістично ставитися до термінів виконання проектів із бюджетним фінансуванням, вміти чекати.
• Намагатися бути обізнаними з розподілом повноважень між різними підрозділами ЛМР, щоб точно знати, до кого звертатися із яким питанням. Бути ініціативними й першими йти на контакт із ЛМР, особливо якщо ідея проекту чи співпраці відповідає стратегії міста.
• Бути загалом активними у разі запрошення працювати в робочих групах із цільових програм або стратегій.
• Ініціювати стажування у ЛМР для представників ГО або навіть переходити працювати у виконавчу владу, в тому числі для просування інтересів громадянського суспільства.

Потреби у навчанні. Для того, щоб ситуація зі взаємодією покращилася, обом сторонам варто підвищувати свою кваліфікацію та навчатися новому. Службовці хотіли б бути більш стресостійкими, навчитися керувати конфліктами, а також отримати базові знання з розвитку міст, урбаністики. Представникам ГО бракує знань із проектного менеджменту з бюджетним фінансуванням, навичок у комунікації та формулюванні зовнішніх повідомлень про свою роботу. Як і службовці, представники ГО відчувають брак навичок у модерації, медіації та фасилітації групових процесів.

Тематичні обмеження. Службовці вважають, що залучення жителів та ГО можливе майже до всіх питань міського розвитку, за виключенням дуже вузькоспеціалізованих питань. Проте ризиком тут може бути затягування процесу прийняття рішення. На думку представників ОМС, залучення важливе для того, щоб знати потреби мешканців та базувати на них перелік можливих рішень, із яких можна було б обирати оптимальне. Проте ГО та активісти заявляють, що такі питання як забудова міста, інфраструктурні проекти, спірні питання історії, питання встановлення пам’ятників тощо вирішуються переважно без реального залучення громади або врахування її побажань. Натомість «простішими» темами для залучення є культура, освіта, мистецтво, туризм, громадський бюджет, фестивальні події, розвиток громадських просторів, розвиток велоінфраструктури та соціальні теми, де йдеться про потреби вразливих категорій населення.

Оцінка механізмів залучення. Серед запропонованих для оцінки механізмів залучення найвище респонденти оцінили громадський бюджет, звернення на гарячу лінію міста, електронні петиції, громадські слухання щодо містобудівної документації та звернення до депутатів. На думку представників громадського сектору Львова, найбільш ефективними механізмами залучення для реалізації власного проекту є пряме звертання до стейкхолдерів проекту або ініціативи — профільного департаменту, управління (запис на прийом, написання звернення, листи, депутатські комісії) або пряме звертання до депутата. У разі, якщо ідея вже готова стати проектом, активісти рекомендують подавати проект на громадський бюджет або на конкурс соціокультурних проектів. Також представники громадського сектору рекомендують за можливості створювати ГО й подаватися від ГО, а також консультуватися з тими організаціями, які вже мають такий досвід подачі проектів, або звернутися за порадою до працівників органів місцевого самоврядування, які мають активістське минуле.

Рекомендації з вдосконалення механізмів залучення. Базуючись на оцінках, а також на досвіді застосування окремих механізмів залучення громади до прийняття рішень у Львові, респонденти висловили рекомендації щодо вдосконалення їхнього функціонування.

• Громадський бюджет. ЛМР може допомагати заявникам добре підготувати проекти та коректно обрахувати бюджет із врахуванням усіх аспектів, в тому числі технічних, адже такий вид роботи потребує досить специфічної експертизи. Як варіант, для початку можна проводити конкурс ідей без бюджетів, а потім призначати відповідальних з ЛМР для підтримки ініціативи або ГО у формуванні реалістичного бюджету. Також експертна рада, яка проводить попередню модерацію проектів, може працювати більш ретельно, щоб не пропускати проекти, які неможливо виконати в рамках одного бюджетного року та повноважень ОМС.
• Соціальне замовлення. Підсилювати та поширювати практику делегування державних послуг громадському сектору. Міські ГО є достатньо сильними, щоб перебирати функції держави. Процедуру відбору можна проводити через тендер.
• Громадські слухання та консультації. Вдосконалити процедуру використання результатів громадських слухань в аспекті розгляду та врахування або неврахування пропозицій громади. Чіткіше прописати критерії для учасників слухань та консультацій: хто саме приймає рішення щодо врахування чи не врахування пропозиції, хто надає зворотний зв’язок. Почати використовувати фасилітацію великих груп для прийняття рішень на громадських слуханнях або консультаціях. Під час обговорення проектів реконструкцій на громадських слуханнях ознайомлювати людей із проектами максимально детально, щоб вони знали, що вони обговорюють, і не було місця для домислів.
• Громадські ради. Чіткіше сформулювати повноваження щодо збору інформації, напрацювання альтернатив рішень, пошуку кращого рішення, надання рекомендацій щодо проекту рішення.

Інформування. Інформування громадськості та жителів Львова про можливості впливу на прийняття рішень у місті відбувається доволі злагоджено. Відділ громадського партнерства здійснює розсилку, інформація оперативно публікується на офіційному сайті ЛМР та у Facebook. Проте цим діям бракує злагодженості, а також інколи представники різних підрозділів не знають, чим займаються їхні колеги. Тому ми рекомендуємо ЛМР розглянути можливість розробки комунікаційної стратегії, яка може бути загальною для всіх підрозділів, зробити комунікацію більш універсальною, регулярною та злагодженою, а також об’єднати різні департаменти в одному інформаційному полі.

Бюджетний процес. Уряд України має вдосконалити механізми залучення громади до прийняття рішень на місцевому рівні, щоб ці умови були максимально прозорими та інклюзивними для найбільш широкого кола ГО та ініціативних громадян, а також оптимізувати і спростити/трансформувати процедуру державного фінансування громадських ініціатив у бік більшої гнучкості.

Систематичність. Ідеальна співпраця між ЛМР та ГО має бути більш усвідомленою, а не ситуативною. ЛМР та ГО мають підсилювати одне одного, а не конкурувати. Через конструктивні та активні ГО представники ЛМР теж будуть ставати активнішими. Також важливо, щоб співпраця мала системний, а не ситуативний характер. Для пришвидшення досягнення такого ідеального стану може бути організоване спільне навчання службовців та активістів, спрямоване як на пошук спільних точок зору, так і на здобуття навичок, яких бракує обом сторонам.

Дискусія

15 лютого результати дослідження були презентовані у Львові, після чого відбулося обговорення його результатів. Нижче короткий конспект дискусії. 

«Фейкова громадськість». Це організації чи групи людей, які представляють політичні або бізнес-інтереси. На думку учасників дискусії, у Львові розвинений політичний лобізм з боку певних громадських організацій. Це дискредитує громадянське суспільство, підвищує рівень недовіри звичайних мешканок і мешканців, ускладнює адвокацію прогресивних рішень і залучення людей до співпраці.

«Справжні» і «фейкові» громадські організації формально виглядають однаково. Через це у Львові не вдається створювати стійкі громадські коаліції, особливо, у хард-сферах, де існує корупція. У цій ситуації і органам влади, і ГО потрібно мати критерії спілкування і співпраці. Одним з таких критеріїв може бути прозорість — звітування громадської організації про свою роботу. Представник Львівської міської ради каже, що вони не ставлять перепон: «У нас була історія. Під час представлення членів громадської ради одна людина сказала, що метою її участі в громадській раді є отримання землі».

За словами активістів, громадська рада при Львівській обласній державній адміністрації «захоплена» «фейковими» громадськими організаціями, які існують лише на папері. Для деяких представників громадських організацій це стало причиною розчарування у громадських радах. Натомість інші, навпаки, використовують їх як можливість вести діалог з організаціями, які вони вважають фейковими. «Дуже часто це не має сенсу, але дає можливість бачити, хто є хто і викривати їхні аргументи.»

На думку одного із учасників дискусії, метою діяльності громадських організацій є вирішення певних проблеми чи конфліктів. Це можна зробити у два способи: або через взаємодію, комунікацію з органами влади, або — навпаки — через мітинги, протести, петиції. «Фейкові» організації належать до третього типу: вони не хочуть вирішувати проблеми. Конфлікт уможливлює їхню публічну присутність, видимість, підтримку.

Мета взаємодії. На думку учасників дискусії, перш за все, метою взаємодії органів влади і громадянського суспільства є експертна підтримка. Громадські ради мали б стати структурами, які надаються таку підтримку, однак, часто люди потрапляють туди випадково і мають навіть менше компетенцій, ніж самі службовці.

Ще одна можлива мета співпраці органів влади і громадянського суспільства — репрезентативність і включення людей, думка яких не врахована. Громадські ради для цього погано підходять, потрібні інші механізми, одним з яких став громадський бюджет. В муніципалітеті Варшави 40 чи 50 людей працюють над питаннями громадянської участі, як на рівні міста, так і на рівні районів. Натомість, Відділ громадського партнерства Львівської міської ради налічує всього п’ятьох співробітників.

Коли у Варшаві реалізовується містобудівний проект, працівники муніципалітету обходять відповідні території і спілкуються пенсіонерами, молоддю, жителями. Йти до людей ефективніше, ніж запрошувати людей на громадські слухання, однак, це потребує значних ресурсів і відповідних компетенцій.

Поділитися текстом

Facebook Twitter