Житлове — це політичне

У травні минулого року аналітичний центр Cedos провів школу «Житлова політика в Україні». У її межах Павло Федорів, дослідник і експерт з міської географії та житлової політики, прочитав лекцію про те, що таке право на житло і як можна гарантувати доступ до належного житла. Публікуємо конспект лекції, який підготував аналітик Cedos Ярослав Онищук.

Житло — це базова універсальна людська потреба, і суспільства докладають зусиль, щоб забезпечити ним людей. Право на житло зафіксоване, зокрема, в Конституції, а також у Загальній декларації прав людини та в багатьох інших документах, які Україна визнає. Водночас у міжнародній практиці йдеться не просто про житло, а про належне житло — тобто таке, що відповідає певним нормам і стандартам. Це право не на будь-який дах над головою, а на житло, яке забезпечує відчуття безпеки, добробут і яке можна назвати домом. Йдеться також про належний доступ до інфраструктури та можливості для розвитку, зокрема через розташування помешкання. Наприклад, якщо житло розташоване у віддаленому населеному пункті громади, доступ до різних послуг для людини буде ускладненим.

Житлова політика є широкою темою, яку можна досліджувати з різних перспектив — зокрема географії, соціології, архітектури, урбаністики, містобудування та земельної політики. Окрім соціальних вимірів, житло також суттєво впливає на політичні процеси. Наприклад, субурбанізація у США, коли люди живуть в індивідуальних будинках і їхній добробут залежить від здатності виплачувати кредит, формує певну поведінку: вони менш схильні до протестів, адже залежать від свого житла та іпотеки, яку потрібно регулярно сплачувати. Крім того, якщо людина орендує житло і не є в ньому зареєстрованою, вона фактично може бути виключена з політичного життя в місці проживання. Така ситуація траплялася і з внутрішньо переміщеними особами в Україні.

Доступ до житла безпосередньо впливає на соціальні нерівності. Орендодав_иця отримує прибуток і водночас володіє активом, тоді як орендар_ка лише сплачує за користування житлом. Відповідно, очікування цих груп щодо того, яким має бути сектор оренди та його регулювання, суттєво відрізняються.

Також постає питання лобізму забудовників: девелопмент житла може бути настільки прибутковим, що за браку належних регулювань з’являються політичні гравці, зацікавлені у збереженні такого стану речей для підтримки власних прибутків. У різних містах ці процеси проявляються по-різному: десь міста занепадають або не зростають, і відповідно, вартість житла знижується, тоді як у Києві вона, навпаки, зростає, формуючи коло різних зацікавлених груп. Саме тому житлова політика є політикою в її прямому значенні.

Навколо чого відбувається боротьба різних груп? Дослідники житла Мадден і Маркузе формулюють першу ключову тезу: між цими групами інтересів існує конфлікт. Для одних житло є економічним активом, для інших — простором для життя. Не всім потрібна нерухомість у власності, але всім потрібен дах над головою. Прибутковість інвестицій і легкість ведення бізнесу чи доступність житла та соціальні потреби населення? Ідея житлової політики полягає в тому, щоб забезпечити і збалансувати одну з цих двох груп інтересів. Якщо ми маємо соціально орієнтовану житлову політику, то вона зосереджується саме на доступності житла для людей, оскільки земля є обмеженим і скінченним ресурсом. У цьому контексті, за Мадденом і Маркузе, існують також два міфи, пов’язані з роллю держави в житловій політиці:

1. Міф про «добру державу» полягає в уявленні, що держава послідовно докладає зусиль, аби забезпечити людей житлом: створює відповідні механізми, інвестує кошти та гарантує доступ до житла. Ця ідея була особливо поширеною в середині ХХ століття, коли в багатьох країнах Європи домінували соціал-демократичні партії.
2. У 1960-х–1970-х роках з’являється міф про «втручання держави в ринок». Відповідно до нього, ринок нібито працював добре до того моменту, поки держава або органи місцевого самоврядування не порушили його баланс. Цю ідею часто використовували як аргумент для скорочення публічних видатків і зменшення податків для більш забезпечених груп населення. Ця концепція є міфом, бо саме через політику держава створює й уможливлює існування ринку як такого. Без державних інституцій договори не можуть бути гарантовані, а отже, не існуватиме й принципу їхньої непорушності.

Відповідно, вартість володіння житлом значною мірою визначається політикою, зокрема податками. Тут виникає питання: кого саме і яким чином ми обмежуємо або, навпаки, стимулюємо — власни_ць житла чи орендар_ок? Наприклад, частина доходу, яку ви сплачуєте банку за іпотечним кредитом, у багатьох системах не оподатковується. У результаті люди з іпотекою фактично мають більший доступний дохід, тоді як державний бюджет недоотримує частину надходжень.

Інструменти регулювання вартості купівлі й оренди житла

Ринок балансує попит і пропозицію. Водночас для частини людей житло є насамперед місцем для життя або домом. У всіх є потреба в житлі, але не всі можуть перетворити цю потребу на платоспроможний попит. Наприклад, люди, які зазнали внутрішнього переміщення, мають потребу в житлі, проте часто не можуть сформувати з неї платоспроможний попит через брак роботи або непрацездатність.

Водночас в іншої частини людей існує попит на житло як на актив. До прикладу, людина, яка володіє чотирма квартирами, фактично змагається за ресурси з тим, кому житло потрібне як єдиний дах над головою. У цьому сенсі житлова політика має бути передусім орієнтована на потреби.

В Україні, на жаль, житло переважно розглядається як актив. У державних політиках часто не відображене розуміння житла як спільного блага, про яке необхідно дбати. Наприклад, немає системних відрахувань на капітальний ремонт багатоквартирних будинків, і через це за нинішнього ставлення до житла ми фактично живемо в умовах «одноразових будинків».

Для того, щоб пріоритет потреби переважав над попитом, у житлових політиках держави можуть застосовуватися різні інструменти. Це може бути оподаткування, регулювання земельних питань або регулювання будівництва. Водночас доречність використання цих інструментів залежить від наявних форм володіння житлом.

Наприклад, власни_цею може бути компанія або приватна особа, так само можлива спільна власність. Оренда також може здійснюватися по-різному: ви можете орендувати житло у фізичної особи, або ж орендодавцем може виступати компанія, благодійний фонд, місто напряму чи комунальне підприємство. Для різних форм володіння існують різні інструменти, які дозволяють регулювати вартість купівлі й оренди житла.

Можна виділити два основні способи підвищення доступності житла та збалансування ринку: застосування фінансових інструментів і розширення пропозиції. Після Другої світової війни багато країн будували нове житло, тим самим збільшуючи його пропозицію. Це відбувалося як у капіталістичній Швеції, так і в країнах Східного блоку, де реалізовувалися масові програми будівництва типового житла. Проблемою стимулювання пропозиції є її висока вартість: для будівництва нового житла потрібні значні фінансові ресурси. Ці кошти можуть надходити з податків або, як це найчастіше відбувається, через кредити.

Окрім безпосереднього будівництва, пропозицію можна розширювати і через податкові механізми. Наприклад, запровадження податку на порожнє житло або податку на кожне наступне житло, яке людина використовує не для власного проживання. У деяких країнах, зокрема в Іспанії, багато людей купували житло саме як інвестиційний актив — для подальшого перепродажу або здачі в оренду турист_кам через сервіси короткострокової оренди.

У 1970-х роках XX століття почався зсув від стимулювання пропозиції до стимулювання попиту. Це пояснювалося тим, що стимулювання попиту виглядало дешевшим: короткострокові субсидії, іпотечні програми та інші фінансові інструменти. Сьогодні різні податкові пільги обходяться державам дорожче, ніж якби вони інвестували в будівництво доступного орендного житла. Наприклад, Нідерланди втрачають близько 4% ВВП через недоотримані податки з іпотечних кредитів. Водночас багатство, тобто ринкова вартість житла, значною мірою залежить від того, чи буде достатньо людей, готових брати такі кредити.

З іншого боку, стимулювання попиту має власні обмеження, передусім пов’язані з обмеженою кількістю житла. Чим більше грошей спрямовується на обмежений ресурс, тим вищою стає його ціна. Може виникати ситуація, коли у людей немає достатніх коштів, але ціни при цьому не знижуються. Інтуїтивно це підштовхує до ідеї збільшити доступні кошти — через пільгове кредитування або субсидії, тобто через субсидування попиту.

Так, у 1960-х роках, після Другої світової війни, коли було збудовано значну кількість житла і стимулювання пропозиції досягло певної межі, постало питання, як допомогти людям отримати доступ до бажаного житла. Тоді для розширення «свободи вибору» почали активно стимулювати попит — як на оренду, так і на придбання житла у власність, зокрема через податкові пільги на частину іпотечного боргу.

Однак іпотека є проблемним інструментом, бо зниження її вартості часто призводить не до підвищення доступності, а до зростання цін. Багато людей не можуть отримати іпотеку в комерційних банках через високі відсоткові ставки — наприклад, 15% річних. Але навіть зниження ставок не вирішує проблему, адже більше людей починають звертатися по іпотеку. Це збільшує конкуренцію платоспроможного попиту, і в результаті за кожну одиницю житла починає змагатися більше грошей, що знову штовхає ціни вгору.

Житлова політика в Україні

В Україні понад 30 років ми рухаємося переважно шляхом стимулювання попиту. Навіть житлова черга, яка начебто була підтримкою пропозиції, зрештою все одно дозволяла приватизувати це житло. Окремі регіони можуть ухвалювати програми забезпечення житлом ВПО та ветеран_ок, однак фактично тут створюється попит на доступну землю для будівництва житла, і держава часто намагається компенсувати її вартість.

Парадокс полягає в тому, що майже всі зусилля були спрямовані на підтримку попиту, тоді як у розвиток пропозиції не вкладалося нічого. Така політика виглядає безглуздою, адже для здешевлення іпотеки держава фактично компенсує банкам частину витрат, тобто людина бере кредит у банку, а суспільство колективно оплачує його здешевлення. У цьому сенсі держава вже втручається в ринок.

Що більше людей мають кошти та можуть і хочуть орендувати житло, то більше зростає вартість оренди. Наприкінці минулого року була прийнята постанова щодо субсидування оренди для ВПО. Ідея полягала в тому, що для домогосподарств, які витрачають понад 20% свого доходу на оренду, держава пропонувала субсидію на покриття цієї частини витрат. Програма також передбачала компенсацію суми сплачених податків орендодав_ицям. Вона не дала очікуваного результату, бо частина орендодав_иць злякалися офіційно декларувати наявність житла та свою економічну активність, пов’язану з ним. Стимул без належного контролю та санкцій не працює.

Ключове питання полягає в тому, для задоволення чиїх потреб ми спрямовуємо наш обмежений ресурс у житлову сферу? Непрацездатних людей, ВПО, літніх людей чи тих, хто вже має ресурси і кому ми субсидуємо набуття житла у власність?

Одним зі способів вирішення проблеми доступності житла є соціальне житло. Соціальним є таке житло, власни_ці якого мають на меті не отримання прибутку, а забезпечення доходу для надання людям доступного житла, його утримання, підвищення стандартів енергоефективності, а також формування спільнот, у яких мешкають люди з різним рівнем доходу. В Україні цей термін є стигматизованим, адже при згадці соціального житла часто виникають асоціації з гуртожитками, тобто з не надто якісними умовами проживання.

Насправді під соціальним житлом мається на увазі доступне орендне житло. Найбільш ефективні моделі працюють так, що таке житло здається за вартістю, необхідною для його створення й утримання, особливо якщо воно будується за якісними стандартами. Відповідно, для тих, хто його створює, виникають значні витрати, і позичені кошти потрібно з часом повертати.

Щоб орендна плата залишалася доступною, потрібно зменшити суму, яку необхідно повернути. Якщо розкласти витрати на складові, вартість житла включає працю, матеріали, землю, витрати на ремонт і утримання, адміністрування, вартість інвестованого капіталу на будівництво, а також податки. Ідея полягає в тому, щоб зменшувати ці складові, аби знижувалася і кінцева орендна плата. Цього можна досягати, наприклад, через надання комунальної землі для будівництва, зменшення податкового навантаження або залучення неприбуткових організацій до будівництва. Водночас цей сектор потребує чіткого контролю та регулювання, адже доступ до землі, податкових пільг і дешевого фінансування є привабливим і може створювати ризики зловживань.

В Україні відбувся стрибок від ситуації, коли все житло перебувало у публічній власності, до його масової приватизації. Сьогодні понад 90% житлового фонду належить приватним особам. У 1992 році був ухвалений закон про приватизацію державного житлового фонду, який дозволив людям приватизувати житло, в якому вони проживали. Проблема полягала в тому, що приватизувалися окремі квартири, а не будинок як цілісний об’єкт. Водночас не було чіткого розуміння того, хто має адмініструвати спільну власність — коридори, міжквартирні простори, сходові клітини, підвальні приміщення тощо.

В Україні фактично не існує чітко відокремленої частки спільної власності, бо діє модель сумісної власності, коли формально ви водночас володієте всім і нічим. Частина людей приватизували свої помешкання, при цьому хтось досі формально або фактично відповідає за місця загального користування, а інша частина співвласни_ць не сплачує за їх утримання. Ми опинилися в ситуації «міжвласності», де незрозуміло, хто і за що відповідає.

На початку 2000-х був ухвалений закон про ОСББ, який передбачав, що співвласни_ці можуть домовлятися про управління цим майном. Водночас для частини співвласни_ць немає принципової різниці, як управляти будинком, бо в них немає ресурсів для жодного з варіантів утримання.

У середині 1990-х, коли відбулася лібералізація комунального сектору, стало очевидно, що люди не можуть утримувати цю власність за власний кошт, тому почали запроваджувати субсидії. В Україні до початку повномасштабної війни близько 2 мільйонів людей отримували субсидії, тобто фактично знову стимулювався попит.

Приватна власність на житло є дуже дорогою, адже вона включає не лише саму вартість утримання багатоквартирного будинку, а й землю та податки. В Україні з усіх цих складових фактично залишилася лише оплата комунальних послуг, бо у 1996 році були скасовані обов’язкові відрахування до фондів ремонту комунального житла. Парадокс полягає в тому, що більшість людей є власни_цями житла, але держава водночас доплачує їм за його утримання, бо вони не здатні самостійно його забезпечити. Відповідно, дуже низькі витрати для власни_ць створюють умови, за яких нерухомість стає привабливим і надійним активом. Навіть війна не змінила уявлення про те, що краще мати житло у власності, ніж орендувати його.

Спроба пояснювати такі поведінкові моделі виключно індивідуальними виборами насправді приховує існування системних передумов, які ці вибори роблять можливими. Державні політики суттєво впливають на ці умови. Якщо на початку 1990-х житло не було приватним, то за 30 років ми перейшли від однієї системи до іншої. Близько 40 років низьких витрат для власни_ць сформували ситуацію, в якій приватна власність на житло є відносно дешевою або навіть майже безкоштовною, а за браку доходу держава ще й надає субсидії. Наслідком цього є поступове занепадання житлового фонду: більшість будинків не є енергоефективними та потребують капітального ремонту, тоді як власни_ці не мають ресурсів для його проведення. Близько 40% людей живуть у будинках, де жодного разу не проводився капітальний ремонт, і лише близько 10% мешкають у житлі, збудованому після здобуття незалежності.

Одним із необхідних кроків для вирішення наявних проблем є проведення інвентаризації, тобто повного аудиту житлового фонду. У 2019 році у Дрогобичі обвалився під’їзд^[1], після чого Президент доручив провести аудит наявних багатоквартирних будинків. Однак із 2022 року системно дані про кількість такого житла фактично не збираються.

Потрібна інвентаризація для того, щоб розуміти, де розташовані ці помешкання, у якому вони стані та скільки їх загалом. Це також могло б стати основою для застосування норм законодавства про воєнний стан і квартирну повинність для розміщення населення, військових тощо. Попри це, на практиці ми значною мірою продовжуємо покладатися на вільний ринок і моральні зобов’язання.

В Україні майже немає компаній, які б здавали житло в оренду, бо утримання житла у власності для них дорожче, ніж для приватних осіб. Існує велика кількість житла, однак проблема полягає не в його наявності, а в його доступності. Ті, хто має достатньо коштів, у будь-якому разі можуть скупити житло, тоді як для решти воно часто залишається недоступним за ціною.

Частина житлового фонду фактично перебуває поза сектором оренди, а ціни на житло не відповідають ані реальній пропозиції, ані платоспроможному попиту. У Києві, наприклад, існує багато помешкань з орендною вартістю у тисячі доларів, бо наявні регулювання сприяють збереженню житла передусім як інвестиційного активу. Частина власни_ць ніколи не здають своє житло в оренду, адже купували його не для цього, а як спосіб інвестування коштів у відносно надійний актив.

У березні 2022 року стало особливо помітно, якими міркуваннями керуються орендодав_иці: коли різко зріс попит на житло у більш безпечних регіонах, орендна плата також зросла в кілька разів, але коли ця хвиля спала, ціни назад не знизилися. З точки зору раціональної економічної логіки вони мали б коригуватися, однак цього не відбулося.

Воєнні інструменти житлової політики могли б, зокрема, передбачати замороження орендної плати, коли прибутковість падає, але несуттєво, бо витрати також не ростуть. Ще одним інструментом могла би бути квартирна повинність, яка стосується власни_ць житла: їхнє житло може тимчасово передаватися у користування з гарантією страхування та певної компенсації. Оскільки грошової плати в нас немає, такою компенсацією могли би виступати, наприклад, облігації. Через те, що панівне уявлення про житлову політику суперечило цьому, такі рішення не були прийняті.

Україна, маючи такі виклики, усвідомлює, що значною мірою європейські країни справлялися з проблемами, пов’язаними з біжен_ками, завдяки ширшому набору інструментів регулювання. Відповідно, нам потрібно впроваджувати нове регулювання у сфері соціального житла.

Наразі в розробці перебувають два закони: нова редакція закону про соціальне житло та рамковий закон про основні засади житлової політики. Після їх ухвалення має бути розроблена державна стратегія житлової політики, яка визначатиме поточний стан, цілі, механізми та плани. Тому протягом наступних двох років описана ситуація може суттєво змінитися. Питання полягає в тому, якими будуть нові правила.

Велика частина цих рішень буде ухвалюватися на рівні громад. Саме у громадах живуть люди, і завдання полягає в тому, щоб гарантувати, що в кожній громаді є достатньо людей, які розуміють, що таке житлова політика і для чого вона існує.

Питання власності та житла зачіпає значно глибші аспекти, ніж здається на перший погляд. Логіка політики полягає, зокрема, у визначенні того, що ми вважаємо справедливим: чи дозволяти власни_цям тримати свою квартиру порожньою, бо вони не отримують достатнього прибутку, чи допускати ситуацію, коли частина людей змушені жити у спортзалах?

Тобто проблема полягає не лише в тому, що ми не маємо готових відповідей, а й у тому, що ми навіть не завжди розуміємо, в чому саме полягає проблема. Панівні уявлення про житло не є корисними, бо вони не пояснюють того, що відбувається довкола нас. Відповідно, ми не завжди можемо дати відповіді на все, але можемо ставити нові запитання і змінювати наші уявлення про житло.

Чільне фото: Eugene Chystiakov / Unsplash

Подія «Житлова політика в Україні» відбулася в межах проєкту «Лабораторія доказового відновлення і згуртованості», що виконується за фінансової підтримки Програми Matra Королівства Нідерланди.

Поділитися текстом

Facebook Twitter