Після призначення Кабінету Міністрів України під керівництвом Олексія Гончарука, він почав називати себе «урядом технократів», підкреслюючи таким чином свої професійні, а не політичні компетенції. Ця ідея — про технократичне або доказове урядування — не є новою у світі. Вона має як теоретичні обґрунтування і приклади впровадження, так і аргументовану критику. У ситуації, коли наразі в Україні під час розробки державних політик недостатньо користуються даними, результатами досліджень і аналітикою, підхід «політик, базованих на доказах» виглядає як приваблива ціль і альтернатива наявним підходам. Значна частина рішень приймається необгрунтовано, а посадовці часом зважають лише на своє суб’єктивне бачення ситуації чи корупційні інтереси. Тим не менше, відмова від політичної дискусії і заперечення суб’єктивності як такої може не лише ускладними вирішення наявних проблем, але і створити нові. У можливостях і обмеженнях доказового підходу до прийняття рішень, зокрема, у сфері міського розвитку, розбирався аналітик CEDOS Павло Федорів.
«Роль науки не в тому, щоби сказати нам (чи нашим політикам), що ми (чи вони) мають робити і як ми маємо жити, а, скоріше, дати можливість зробити більш якісний вибір»
Weber, 1968 in Smith, 2013: 69
«Політики і практики не мають обмежуватися питанням, «що працює», а запитувати також, «що працює для кого і за яких умов»
Solesbury, 2002: 94
Українське слово «політика» може по-різному перекладатися на англійську мову. З одного боку, як politics — процес боротьби за владу і утримання влади. З іншого боку, як policy — процес управління, тобто використання влади (наприклад, політика в галузі охорони здоров’я, політика щодо запобігання корупції). Політика в значенні policy — це напрямок роботи, необхідний для досягнення бажаних змін у певній сфері.
Доказова політика — це політика, що базується на доказах; англійською перекладається як evidence based policy. Під доказами у цьому контексті ми розуміємо результати досліджень, статистичні, соціологічні, наукові, порівняльні та інші дані, які можуть допомогти на різних етапах процесу розробки політики.
Для ліберально-демократичних політичних систем характерна мимовільна асоціація між науковим знанням та соціальним прогресом (Sanderson, 2006). Традиція використовувати знання і просвітництво для досягнення соціальних змін має довгу історію, але особливо гостро питання інструменталізації знання для розробки політик постало у модерний час.
Моделі взаємодії науки і політики
У 1960-70-х роках академічна спільнота активно рефлексувала, чим і для чого вона займається, а також, як можуть бути використані результати її роботи. У цей час науковці розробляли різні моделі для пояснення зв’язку між наукою та політикою — теорії щодо зміни політики та соціології знання. Ось, наприклад, деякі з них (Smith, 2013: 6):
- knowledge-driven модель: знання вже самою своєю появою створюють тиск, який призводить до того, що на основі цих знань виникає відповідна політика;
- problem-solving модель: після того, як певне питання визначається, як проблема, починають стимулюватися дослідження, щоби надати докази, на які могла би спертися політика з вирішення цієї проблеми;
- політична модель: дослідження використовуються у наперед визначений спосіб для того, щоб підтримати політики, які вже й так були наперед обрані через політичні причини;
- модель двох спільнот розглядає політиків та академіків як дві спільноти з різними (часто конфліктуючими) цінностями та мовою, що ускладнює використання академічних досліджень для інформування політик;
- інтерактивна модель: дослідження — це лише один з багатьох факторів, які можуть повпливати на політики (іншими є політична ідеологія, зовнішні тиски, особистий досвід);
- просвітницька модель: дослідження впливають на політику непрямо через довготривале поширення ідей — змінюється спосіб розуміння політичних «проблем», а не лише шляхи їхнього вирішення.
Кетрін Сміт пише, що всі це моделі є скоріше «карикатурам» того, як насправді взаємодіють між собою політичний процес і наука (ibid., 38). У різних місцях і в різних час така взаємодія може набирати будь-якої форми чи комбінації форм.
Новий поштовх «нових лейбористів»
У 1990х роках новий поштовх до використання досліджень у політичному процесі дав прихід до влади у Великій Британії «нових лейбористів» на чолі з Тоні Блером. Використання доказів було частиною їхнього проекту «модернізації» урядування (Nadin, 2007). Нові лейбористи презентували себе як «партію ідеї та ідеалів, а не застарілої ідеології», і заявляли, що базуватимуть політики на доказах, а не на ідеології (Sanderson, 2003, 2006; Smith, 2013: 11). З одного боку, такий перехід до «безсторонніх» доказів став своєрідною відповіддю на втрату громадської довіри до політики. З іншого боку, ті, хто платили за дослідницькі програми, потребували «корисного» та «потрібного» продукту і результату (Solesbury, 2002).
Потреба розробки та втілення політик, що базуються на доказах, найбільш гостро відчувалася у сферах, де державні витрати були найбільшими. У Великій Британії такою сферою стала охорона здоров’я і, в першу чергу, медицина, де доказові рішення мають тривалу історію (Lord and Hincks, 2010: 479).
З 1997 по 2010 роки лейбористи утворили три уряди підряд, а підхід «доказової політики» (evidence-based policy making) набрав популярності і в інших країнах, наприклад, Австралії та Новій Зеландії (Smith, 2013). В останні роки лейбористів при владі згадок про доказові політики і «постідеологічний світ» стало менше. Зростав скептицизм, а часом навіть цинізм щодо раціональних підходів до політики (Sanderson, 2009).
Читайте також: Капіталізм, неолібералізм і міста
Тим не менше, з’явилися навіть колективні монографії — наприклад, «What works?» — які «описують виникнення та природу доказової бази деяких найважливіших послуг у громадському секторі Великобританії; процес створення доказів у певному секторі, структуру їхнього поширення та комунікації, а також зусиль, які робляться для того, щоби включити їх до політики та практики» (5 сторінка). Автори, однак, самі визнають головну проблему — хоча база матеріалів по різних кейсах і сферах існує та розвивається, наразі зроблено дуже мало надійних узагальнень (What works, 2000: 9).
Цінності і політика
Доказове прийняття рішень як слоган і рух часом ґрунтується на уявленні про необхідність розділення фактів і цінностей. Це частина ширшого уявлення про те, що багато рішень — таких як, наприклад, розподіл ресурсів — начебто треба забрати з рук політиків, які можуть здебільшого керуватися потребою залишатися популярними і переобратися на наступний термін (Botterill and Hindmoor, 2012: 367 in Cairney, 2016: 19).
Ми стверджуємо, що доказове прийняття рішень не тільки не може бути аполітичним, але й не має бути таким. Знання та докази про світ є соціально сконструйованими, а тому культурно та історично залежними. Не потрібно думати, що дослідження та політика є окремими сферами, які потрібно якось «об’єднати». «Політика» не є «бар’єром», який наука має подолати. Справжнє завдання полягає в тому, щоби зрозуміти, як дослідження, етика, політика, цінності та демократичні ідеали пов’язані між собою (Smith, 2013: 6) Інакше, існує ризик «деполітизації політики» на противагу тому, чого боялися в академії, — «політизації науки» (Parkhurst, 2017: 169).
Безсумнівно, знання можуть бути очевидною та об’єктивною основою для дій. Однак, те, що ми вважаємо «знанням», є предметом вибору, а тому залежить від цінностей і, відповідно, є політичним (Faludi and Waterhoud, 2006). Оскільки різні політики зазвичай включають різноманітні соціальні інтереси, для кожного з них можуть існувати різні доказові бази (Parkhurst, 2017: 6). Таким чином, політика повертається на порядок денний через дебати стосовно того, що є «правильними доказами», а не які цінності мають лежати в основі політики. Мало того, що апеляція до досліджень уже сама по собі є політичним вибором (адже докази є лише одним з джерел інформації — Cairney, 2016: 42), так ще й вибір тих чи інших доказів також є політичним.
Читайте також: Управління чи урядування. Кому належить влада в містах
Вироблення політики — це політичний процес, який включає партійну політику, політичні інституції та структури, а також політичних акторів. Докази й дослідження — це лише один із засобів у політичній боротьбі. Із «політичності» процесу вироблення політики постають й інші питання. Наприклад, Lewis (2003) пише про «naming and framing»: від того, як ми щось називаємо і як означуємо межі цієї сфери, залежить не лише те, що є чи буде проблемою, але й що із нею потрібно зробити. Це також формує дискурс, накладаючи обмеження на те, про що йде мова; хто визначає, що має значення; хто взагалі має право брати участь у дискусії; хто може мати інтереси та яким буде їхній вплив. Відповідно, тільки ті докази, які підходитимуть під певний спосіб формулювання проблеми, потенційно матимуть вплив. Якщо ми не про щось запитуємо, то і не зможемо нічого знати про це питання, проблему чи явище. Якщо ми про це не знаємо, то не зможемо й діяти, тобто, виробляти політику. Це показує, яку важливість має вибір дослідницького питання та як він може формувати майбутні альтернативи політик (Parkhurst, 2017: 54).
Політики інколи намагаються деполітизувати якісь питання, зображуючи їх як технічні або такі, які розв’язуються лише «експертами». Втім, вироблення політики (policy making) є не технічним завданням, а процесом боротьби ідей, цінностей та цілей — різних потреб та інтересів різних зацікавлених сторін (Cairney, 2016: 21; Russel et al., 2008: 40).
Міська політика і доказові рішення
Один із розділів вищезгаданої монографії «Що працює?» присвячений доказовому прийняттю рішень у міській політиці (Harrison, 2000). Він має назву «Міська політика: беручись за злісні проблеми» (Urban policy: addressing wicked problems). Уже самою цією назвою автор визначає характер того, якою є міська політика та, відповідно, особливості можливостей доказового прийняття рішень у ній.
Злісні проблеми (wicked problems) — це проблеми, які складно або неможливо вирішити через неповноту, суперечливість або мінливість наявної інформації та умов. У них не існує чітких правил вирішення, немає правильного чи неправильного результату, а успіх важко виміряти.
Автор розділу Тоні Гаррісон визначає кілька особливостей міської політики, що роблять використання доказів у ній особливим.
По-перше, на відміну від інших сфер, наприклад, охорони здоров’я, ціллю міської політики є (географічна) спільнота, а не рівень індивіда.
Друга відмінність від інших сфер — політична природа міської політики. На відміну від тієї ж медицини чи освіти, тут немає широкого консенсусу щодо цілей (наприклад, вдосконалення навиків читання або якомога швидшого одужання). Міській політиці притаманні цілі, що передбачають необхідність компромісів у рамках наявних ресурсів і можливостей. Компроміси неодмінно супроводжуються «червоними лініями» — судженнями про те, які з них є прийнятними; і тому є політичними.
Це одна з принципових відмінностей у міському (технічному) плануванні та міській політиці, адже цінності, цілі та наслідки в останній є предметом для обговорень (Parkhurst 2017: 58).
Читайте також: Що Україна знає про свої міста (спойлер: надто мало)
По-третє, «міська політика» складається з політик у багатьох галузях, а тому важко оцінити її ефективність, а також ізолювати її вплив від якихось інших політик. Більше того, причини деяких «міських» проблем — наприклад, занепаду міста — можуть полягати в неміських (регіональних, національних чи наднаціональних) процесах, а тому не можуть бути вирішені міськими органами влади.
Тим не менше, Гаррісон пише, що наявність усіх цих проблем аж ніяк не означає, що потрібно відкидати будь-яку ідею про доказове прийняття рішень у міській політиці. Натомість, важливо пам’ятати, що, де і як працює чи не працює у яких сферах, у яких місцях, у який час і чому. Це — ще один аргумент на користь того, що нам потрібні таки дані й дослідження: просто механічне перенесення якихось «кращих практик» у іншому контексті не завжди спрацює так, як нам хотілося би.
Після «комунікативного повороту», коли ідеї партисипації поширились у планувальному середовищі, воно стало більш інтерактивним і менш технократичним. Беззастережна віра в експертів зникла, натомість прийшло розуміння, що навіть найкращі рішення потрібно якось комунікувати з широкою аудиторією, аби вона їх нормально сприйняла. Рухом у протилежну сторону стало повернення «експертності» через «доказовість».
Читайте також: Застереження: чому варто бути обережними з рейтингами міст
Термін «доказове планування» (evidence-based planning), особливо, у його просторовому (territorial/spatial) вираженні, з’явилось у загальноєвропейському дискурсі відносно недавно. Вперше воно зазвучало на неформальній зустрічі міністрів з територіального зближення і згуртованості (territorial cohesion) в Роттердамі у листопаді 2004 року (Faludi and Waterhoud, 2006).
Віра в таке планування пізніше втілилася у проекті ЄС ESPON, який у кількох своїх продовженнях проголошував ціллю «заохочення та сприяння європейського територіального виміру в розвитку та співпраці через надання доказів (providing evidence), передачу знань та вивчення політик». Серед цілей ESPON 2020 є, наприклад, вивчення географії нової динаміки зайнятості в Європі, глобальних потоків прямих іноземних інвестицій, територіального правління та просторового планування, «зеленої» інфраструктури тощо.
Можливість доказової політики у міському розвитку
У роботі «Політика політики...» Пол Керні перелічує умови, необхідні для існування політики, що базується на доказах (Cairney, 2016: 129):
- можливість створення наукового консенсусу, що базується на об’єктивному та всеосяжному дослідженні;
- політичний процес централізований, а влада належить малій групі тих, хто приймає рішення;
- наукові дослідження є єдиним джерелом знання для політиків;
- політики розуміють докази так само, як і науковці;
- політики мають мотив і можливість перетворити докази в рішення, адекватні до відповідних проблем.
Проблема, однак, в тому, що в суспільстві зазвичай не існує незаперечного суспільного блага. Не існує об’єктивного визначення цього блага. Політики, які працюють з соціальними проблемами, не можуть бути однозначно «правильними» чи «неправильними». Немає сенсу говорити про «оптимальні рішення» соціальних проблем без того, щоби наперед визначити, що є проблемами і якою мірою. Більше того, ніякі «рішення» не є остаточними відповідями на проблеми (Parkhurst, 2017: 5).
Що із цим робити?
Із рухом по драбині від практиків до менеджерів, бюрократів і політичного класу здатність розуміти складну інформацію скорочується. Через це дослідження мають бути доступними для широкої аудиторії, а також політиків, які є обраними представниками громадських інтересів. У них має бути можливість оцінювати і вибирати з-поміж різних варіантів рішень (Pawson, 2006: 175).
Доказова політика все ще є політикою. Джон Кінгдон (Kingdon, 1995) запропонував ідею «встановлення порядку денного» (agenda setting): для того, щоби якесь питання стало частиною порядку денного, потрібне поєднання проблеми, рішення та політичної волі. Потреба у рішенні означає, що докази є важливими. Однак, без якогось конкретного рішення вони не будуть корисними.
Література
Botterill, L. and Hindmoor, A. (2012) ‘Turtles all the way down: Bounded rationality in an evidence-based age’. Policy Studies, 33(5): 367-379
Cairney, P. (2016) The Politics of Evidence-Based Policy Making. London: Palgrave Macmillan
Davies, H.T.O., Nutley, S.M. and Smith, P.C. (2000) What works?: Evidence-based policy and practice in public services. Bristol UK: Policy Press
Harrison, T. (2000) ‘Urban policy: addressing wicked problems’. In: Davies, H.T.O., Nutley, S.M. and Smith, P.C. (eds.) What works?: Evidence-based policy and practice in public services. Bristol UK: Policy Press
Kingdon, J. (1995) Agendas, alternatives and public policies. USA: Harper Collins
Lewis, J.M. (2003) ‘Evidence based policy: a technocratic with in a political world’. In: Lin, V/ and Gibson, B. (eds.) Evidence-based health policy: problems and possibilities. Melbourne: Oxford University Press
Lord, A. and Hincks, S. (2010) ‘Making Plans: The Role of Evidence in England’s Reformed Spatial Planning System’. Planning Practice & Research, 25(4): 477-496
Nadin, V. (2007) ‘The emergence of the spatial planning approach in England’. Planning Practice & Research, 22(1): 43-62
Parkhurst, J. (2017) The Politics of Evidence: From evidence-based policy to the good governance of evidence. London and New York: Routledge
Pawson, R. (2006) Evidence-Based Policy: A Realist Perspective. London, Thousand Oaks, New Delhi: SAGE Publications
Russel, J., Greenhalgh, T., Byrne, E. and McDonnell, J. (2008) ‘Recognizing rhetoric in health care policy analysis’. J Health Serv Res Policy, 13(1): 40-46
Sanderson, I. (2003) ‘Is it ‘what works’ that matters? Evaluation and evidence-based policy-making’. Research Papers in Education, 18(4): 331-345
Sanderson, I. (2006) ‘Complexity, practical rationality and evidence-based policy making’. Policy & Politics, 34(1): 115-132
Sanderson, I. (2009) ‘Intelligent policy making for a complex world: pragmatism, evidence and learning’. Political Studies, 57(4): 699-719
Smith, K. (2013) Beyond Evidence-Based Policy in Public Health: The Interplay of Ideas. London: Palgrave Macmillan
Solesbury, W. (2002) ‘The Ascendance of Evidence’. Planning Theory & Practice, 3(1): 90-96
Weber, M. (1968) ‘Science as a vocation’. In: Eisenstadt, S.M. (ed.) Max Weber — On Charisma and Institution Building. Chicago and London: The University of Chicago Press
