Міграція є одним з найактуальніших політичних питань у сучасному світі. Чи не найчутливішим її аспектом є вимушена міграція, в результаті якої у багатьох країнах зростає кількість біженців і внутрішньо переміщених осіб. Це супроводжується популістською реакцією, а образи біженців, ВПО і мігрантів огортаються міфами і стереотипами.
Місцеві і регіональні органи влади більшості країн мають мало повноважень у питаннях регулювання міграції, однак саме міста, а не сільські території є основними пунктами призначення і місцями концентрації переселенців. Національні уряди залишають за собою повноваження щодо того, кого і скільки приймати; тоді як місцевим органам влади залишається займатися інтеграцією мігрантів у приймаючі спільноти, які функціонують саме на цьому рівні. Довгий час ці зусилля залишалися непоміченими серед глобальних документів і міжнародних організацій, однак, останнім часом почався певний прогрес. Все більше міст у Європі і світі декларують бажання стати дружніми до біженців та інших мігрантів, утворюють коаліції, а також здійснюють практичні кроки в цьому напрямку.
Міста України приймають відносно невелику кількість біженців з-за кордону. Однак, якість роботи Державної міграційної служби та інших органів влади, які мають опікуватися цим питанням, є вкрай поганою. Це створює для біженців значні проблеми при вирішенні найбанальніших побутових питань і зовсім не сприяє дотриманню їхніх прав та інтеграції у громади.
Актуальним саме для українських міст є питання внутрішньої вимушеної міграції. Після 2014 року в країні з’явилося близько півтора мільйона внутрішньо переміщених осіб, щонайменще три чверті з яких живуть у містах. Щоправда, системи управління більшістю міст — від адміністративних структур до стратегічних програм і документів — продовжують існувати так, ніби явища міграції і переміщення людей не існує в принципі.
Читайте також:
Інтеграція ВПО: які міста краще приймають переселенок
Чому саме міським територіям належить ключова роль у пом’якшенні кризи біженців і що роблять для цього органи влади і міжнародні організації у всьому світі, розповідає стаття CityLab, яку Роксолана Машкова переклала для Mistosite українською мовою.
Монументальна політична й економічна криза у Венесуелі загрожує покласти на коліна міста по всій Латинській Америці. Понад 2,3 мільйона венесуельців — приблизно 7% населення цієї країни — покинули батьківщину з 2014 року. Багато з них шукають притулку в містах і містечках Бразилії, Чилі, Колумбії, Еквадора та Перу. У певний період цього року аж до 5 тисяч шукачів притулку й вимушених мігрантів перетинали кордон Венесуели щодня. І багато з них опинилися на вулицях найбідніших прикордонних міст Південної Америки, які зовсім не підготовлені їх прийому.
Навіть порівняно скромна кількість новоприбулих може викликати масштабну політичну реакцію у країнах, які їх приймають. Візьмімо приклад приблизно 56 тисяч венесуельців, які шукають притулку у Бразилії з 2015 року — близько 2% всіх мігрантів, які тікають із Венесуели. Як нещодавно писали The Guardian, новоприбулі перевантажують міські служби в таких населених пунктах як Боа-Віста, столиця штату Рорайма. Влада штату заявляє, що злочинність підскочила на 132%, а візити до медичних клінік злетіли на 6500% із 2015 року. Влада звинувачує в цьому мігрантів.
Вороже ставлення до мігрантів у прикордонних містах Бразилії також різко наростає. Збільшується кількість нападів на венесуельських мігрантів. Минулого місяця одного мігранта з Венесуели вбили у бразильському місті Паракайма після звинувачень у пограбуванні місцевих мешканців. Ще раніше цього року 50 венесуельців вигнали з Мукажаї (штат Рорайма), а ще одного мігранта вбили в сусідньому містечку Рорайнополісі. На тлі дедалі більшого невдоволення влада Бразилії спішно дислокувала збройні сили для збереження миру.
Під час запеклої передвиборної боротьби деякі бразильські праві політики користуються народними настроями і звинувачують новоприбулих в усіх проблемах країни. Уряд штату Рорайма, наприклад, незаконно закрив кордон із Венесуелою, перш ніж Верховний Суд змусив його знову відкрити кордон усього лиш через 15 годин. Муніципальна влада в деяких містах почала вимагати паспорти для доступу до послуг. Аналогічні заходи впроваджують у сусідній Колумбії, Еквадорі та Перу, де збільшення притоку мігрантів підживлює хвилі популістських настроїв.
Глобальна реакція проти біженців
Негативна реакція на біженців не обмежується Латинською Америкою. Популісти в Австралії, Німеччині, Угорщині, Італії, Польщі, Сербії, Словенії та США тільки й говорять, що про спорудження перешкод для іммігрантів та біженців. Допуск біженців у США нині на найнижчому рівні з того часу, як було прийнято Акт про біженців у 1980 році. У 2017 році статус біженця було надано лише 33 тисячам осіб, і президент Трамп рішуче налаштований до 2019 року зменшити цю стелю до 15 тисяч. А з часу прибуття понад мільйона біженців до Європи в 2015 році уряди по всьому регіону укріпили свої кордони парканами, зменшили фінансування допомоги й активізували депортації.
Аналогічне ставлення до біженців та мігрантів можна спостерігати в африканських, близькосхідних та південноазіатських містах, у яких живе більшість вимушено переселених людей світу. Натхненниками самосудового вбивства іноземців у Дурбані та Йоханнесбурзі протягом останнього десятиліття були південноафриканські популісти, які вішають на іммігрантів та біженців ярлик злочинців. Біженці з Сомалі у Найробі повсякчас стають жертвами дій поліції, часто за велінням кенійських політиків, які стверджують, що біженці несуть загрозу національній безпеці. Тим часом прикордонні міста в Бангладеші насилу намагаються інтегрувати понад 700 тисяч біженців-рохінджа з М’янми, і це супроводжується скаргами, що біженці поглиблюють дефіцит їжі, викликають підвищення цін та падіння зарплат.
Читайте також:
Чому містам не варто знищувати стихійну торгівлю та неформальну зайнятість
Але ті, хто намагається закрити кордони, насправді займаються Сізіфовою працею — це очевидно, якщо поглянути на запаморочливі масштаби потоків біженців. І глобальна криза біженців дедалі частіше проявляється як міська криза. За даними Управління Верховного комісара ООН у справах біженців (УВКБ ООН), понад 17,5 мільйонів біженців (майже 60% усієї їх кількості) і близько 32 мільйони внутрішньо переміщених осіб (80% сукупної їх кількості у світі) проживають у великих, середніх та невеликих містах. Більшість біженців живуть із родичами та друзями в міських центрах якомога ближче до дому, переважно в сусідній країні. Це різко контрастує з ситуацією в минулому, коли приймаючі країни навмисне зганяли більшість біженців у сільські поселення або «табори» подалі від міських центрів.
Невідповідна реакція міжнародної спільноти
Реакція міжнародної спільноти на цю міську кризу біженців є гнітюче невідповідною, як я пояснюю в новому звіті «Біженці та місто», опублікованому Світовою радою біженців. Нездатність мобілізувати підтримку та координувати реакцію на національному та локальному рівні призвела до фрагментації підходу до підтримки новоприбулих, а також до дедалі сильніших політичних нападок на тих біженців, які вже давно влаштувалися на новому місці.
Це не можна назвати новою проблемою: систематичне нехтування біженцями в містах можна простежити аж до часу підписання конвенції про біженців у 1951 році. Але цю проблему стає дедалі важче ігнорувати.
Головна організація у світі, яка займається біженцями та шукачами притулку, — це УВКБ ООН. Але до недавнього часу вона взагалі нічого не робила для того, щоб підтримувати міста у їхніх зусиллях, спрямованих на задоволення потреб біженців. Управління видало свою першу офіційну заяву про політику щодо міських біженців лише у 1997 році. Керуючись занепокоєнням, що надання допомоги може мимоволі привабити біженців до міст, автори заяви натомість закликали обмежувати допомогу й просувати «самодостатність». Правозахисники та працівники УВКБ ООН активно критикували такий підхід. І хоча в стратегічних документах, які Управління видало у 2009 та 2014 роках, було видно певний прогрес, але їх усе одно не було достатньо.
Насправді біженці та шукачі притулку зовсім не є тягарем для міста: зазвичай вони у кінцевому підсумку справляють позитивний вплив на місцеву економіку — якщо правильно розпланувати поводження з ними.
Навіть останній стратегічний план УВКБ ООН лише один раз побічно згадує біженців у містах, визнаючи, що вони становлять більшість випадків, з якими працює Управління, але цей план не пропонує жодного бачення або конкретних рекомендацій. Однак ситуація, можливо, починає змінюватися. Нещодавно УВКБ ООН розпочало нову кампанію #WithRefugees (#ЗБіженцями) для просування солідарності з біженцями, у тому числі в партнерстві з міською владою.
Одна з причин, чому УВКБ ООН та інші міжнародні організації неохоче допомагають містам захищати й інтегрувати біженців, полягає в тому, що національні держави не хочуть, щоб вони допомагали. На УВКБ ООН уже давно чинять тиск члени ООН — зокрема держави, які приймають біженців, — щоб Управління обмежило переселення біженців до міст. Загальноприйнятою серед агентств із допомоги була думка, що якщо біженцям дозволити переселятися до міст, то це може налаштувати проти них уряди приймаючих держав, які часто сприймають вимушених мігрантів як загрозу внутрішній та міжнародній безпеці.
Читайте також:
Допомогти, а не карати! Як розірвати порочне коло бездомності і ув’язнень
А самі національні уряди вже давно відмовляються дати містам більше повноважень у реагуванні на проблеми переселення людей через кордони та всередині країни. Ні Конвенція про біженців 1951 року, ні Протокол 1967 року не містять конкретних згадок біженців у містах і тим більше не пропонують рішень щодо конкретних ролей та обов’язків міської влади. Новоспечені Цілі сталого розвитку також мовчать про питання переселенців до міст. А дві глобальні угоди щодо міграції та біженців практично не беруть до уваги ключову роль міст у підтримці вимушених мігрантів.
Міста можуть перехопити ініціативу
Цей недогляд не залишився непоміченим. Міста й мережі міст агітують за надання їм вагомішого голосу у прийнятті рішень щодо змісту глобальної угоди про біженців.
Торік невелика делегація міст на чолі з Нью-Йорком надіслала рекомендації для покращення формулювань і змісту глобальної угоди про біженців. А в 2017 році Міжнародна організація міграції у співпраці з організацією «Об’єднані міста та місцева влада» (ОММВ) зібрали разом 150 міст, що підписали Мехеленську декларацію, у якій вони вимагають місце за столом, де приймаються рішення. А в 2015 році організація «Євроміста» — мережа основних європейських міст, яка представляє місцеву владу понад 140 найбільших міст Європи та 45 міських центрів — започаткувала ініціативу «Міста солідарності» як реакцію на приплив мігрантів із Близького Сходу та Північної Африки, покликану допомагати містам надавати послуги та знаходити довгострокові рішення для захисту соціальної згуртованості та інтеграції.
Крім того, міста займаються розробкою законодавчих та політичних рамок для прийому біженців і сприяння захисту, піклуванню й допомозі. У США є понад 100 «привітних міст», які оголосили про своє рішення розвивати інституційні стратегії включення, розбудови лідерства серед новоприбулих, а також надання підтримки біженцям. Іще 500 юрисдикцій у Штатах описують себе як «міста-сховки», опираючись намаганням федерального уряду нав’язати дотримання законів про імміграцію. Ці міста перебувають в авангарді підтримки біженців — попри погрози урізати муніципальне фінансування.
Тим часом у Великій Британії «міста-притулки» пропонують іще один підхід до співчутливого вирішення проблем біженців. Сьогодні щонайменше 80 міст-притулків по всій Британії оголосили про свою готовність приймати біженців, шукачів притулку та інших людей, які шукають безпечного середовища. Інші великі та середні міста по всій Європі також приймають схожі стратегії у співпраці з «Євромістами».
Крім того, міста об’єднують свої ресурси, щоб досягти більшого впливу на порядок денний щодо біженців у містах.
Нині існує понад 200 міжміських мереж, організованих за принципом міських пріоритетів — від урядування та зміни клімату й до громадської безпеки і міграції. Кілька таких мереж мають відповідні керівні принципи, у яких ідеться про те, як міста можуть захистити біженців і подбати про них. Скажімо, Глобальний парламент мерів, заснований у 2016 році, зосереджується, серед іншого, на просуванні інклюзивності міст для біженців та відстоюванні їхніх прав. Міжнародна коаліція інклюзивних та сталих міст також посилює обмін інформацією та використання найкращих практик. Іще одна нова ініціатива — це Urban20, яка виступає, серед іншого, за соціальну інтеграцію і яка провела установчі збори в жовтні 2018 року.
Існують вагомі причини для того, щоб створювати привітне середовище для новоприбулих. Попри всі звинувачення у протилежному, насправді біженці та шукачі притулку не призводять до зростання злочинності в містах, куди вони переселяються. Існують дані для середовищ із високими, середніми та низькими доходами, які свідчать про те, що спільноти біженців та спільноти змішаних мігрантів у середньому менш схильні до злочинності, ніж приймаючі спільноти. Рівень злочинності насправді знизився в тих містах США, куди переселилися біженці й шукачі притулку. Це не означає, що біженці та ті, хто претендує на притулок, ніколи не бувають причетними до злочинів. Натомість це підкреслює, що вони часто причетні до злочинів у менших пропорціях, ніж у середньому по країні.
До того ж біженці та шукачі притулку зовсім не стають тягарем: якщо правильно планувати їх прийняття, вони зазвичай у кінцевому підсумку позитивно впливають на місцеву економіку. У довгостроковій перспективі короткострокові негативні наслідки раптового притоку переселенців часто пом’якшуються і навіть обертаються навспак. Одне дослідження новоприбулих біженців у США показало, що вони не справили жодного довгострокового впливу на ринок праці через сплату податків та підприємницьку діяльність. У іншій статті про вплив сирійських біженців на ринок праці в сусідніх країнах було продемонстровано, що шкідливих наслідків для рівня безробіття чи участі в робочій силі виявилося небагато.
Читайте також:
Бездомні, ромки, переселенки: як суспільство виключає деякі групи людей
Ефективна соціальна й економічна інтеграція біженців у містах зводиться до розумного планування. Справді, новоприбулі можуть викликати різке зростання попиту на житло, медицину, освіту й соціальне забезпечення. Але це можна частково компенсувати за допомогою політики розосередження. Огляд європейських міст показав, що порівняно з місцевими мешканцями біженці зазвичай отримують гірше житло, нерівномірну підтримку, обмежений доступ до трудових прав і невідповідну соціальну допомогу та допомогу для інвалідів. Ці недопрацювання виявилися пов’язаними не з надмірними потребами біженців, а з браком кваліфікованого персоналу та ресурсів на місцях.
В обставинах, коли міста вкрай перевантажені, гуманітарні організації й організації розвитку мають кардинально посилити свою підтримку міських біженців та шукачів притулку. Такі агентства як Міжнародний комітет Червоного Хреста починають розуміти, що для цього потрібно працювати разом з містами, а не в обхід них. Це більш радикальна зміна, ніж може здатися на перший погляд. Адже протягом більшості ХХ століття гуманітарні організації зосереджувалися на наданні безпосередньої допомоги біженцям, зосередженим у таборах у сільській місцевості — і цей перекіс підкріпляли країни-члени ООН, особливо ті, які приймати велику кількість біженців. Такий підхід є неприйнятним. Мегатенденції на кшталт неврегульованої урбанізації і, в дедалі більшій мірі, зміни клімату примушують нас змінити спосіб мислення.
Порівняно з національними урядами міста мають перевагу у справі захисту та допомоги біженцям. Вони мусять діяти на практичному рівні і приносити результати. Крім того, міста займають унікально зручну позицію для пристосування послуг до конкретних потреб новоприбулих та громад, які їх приймають. Але біднішим містам, на кшталт міст у Бразилії, потрібно більше політичної влади й економічної підтримки. Нехай міста (поки що) не мають змоги розробляти імміграційне законодавство, вони все ж можуть змінювати закони й політичні підходи, щоб полегшувати життя біженцям. Їм знадобляться ресурси для збільшення масштабів своєї діяльності — а для цього може бути необхідно внести зміни в національні закони, щоб міста могли визначати власну політику проживання й залишати собі податкові надходження від мігрантів, які до них переселяються.
