Ми продовжуємо публікувати серію матеріалів Єгора Власенка «Відступ держави: лібералізація житлового ринку в Україні». Ця публікація була підготовлена протягом періоду навчання автора на Магістерській програмі з урбаністичних студій в Університеті Мальме завдяки стипендії Swedish Institute (SI).

Органи самоорганізації співвласників житла — традиційно слабка ланка житлової системи в Україні. Чому ніхто не змушує співвласників об’єднуватися, а самі вони часто не бачать раціонального сенсу у самоорганізації? Як вирішуються питання самоорганізації співвласників в інших країнах? Чи є ОСББ єдиним можливим механізмом налагодження самоврядування у багатоквартирному будинку? Відповіді на всі ці питання шукаємо у другій частині публікації про відступ держави з житлового ринку в Україні.

Масова приватизація житла у 1990-х кардинально змінила структуру володіння житловим фондом в Україні. Однак, обслуговування багатоквартирних будинків залишалося проблемою, оскільки державні орендні ставки та тарифи на комунальні послуги істотно не змінилися. У той же час, система забезпечення житлом зазнала радикальної трансформації від занадто централізованої до хаотичної та спорадичної. У ситуації, коли права власності не здатні чітко регулювати порядок користування спільними ресурсами у багатоквартирному будинку, спільні ресурси перебуває в режимі вільного доступу (Chen, 2009), що призводить до їх швидкого зношення та недоцільного використання.

Хоча профільне міністерство, що регулює житлову політику, продовжувало роботу, як і державна система житлово-комунального господарства, система житла в Україні де-факто зазнала деінституціоналізації. Зокрема, очевидний провал у сфері регулювання використання спільної власності та прибудинкової території у багатоквартирних будинках, у яких мешкає 80% населення країни, був спричинений відсутністю правового і організаційного механізму взаємодії між власниками приватних осель та організаціями, що надають житлово-комунальні послуги. Ця функція натомість була тимчасово та досить невдало покладена на державні компанії, державних та приватних постачальників послуг та органи місцевого самоврядування. Враховуючи це, українські уряди понад десятка років здійснювали спроби стимулювання поширення кондомініумів як форми спільного володіння житлом, що дозволить ефективно вирішити питання обслуговування будинків.

Кондомініум як форма власності на житло передбачає механізм регулювання доступу до спільних ресурсів у багатоквартирному будинку, допомагаючи мешканцям узгодити питання спільного володіння та експлуатації під’їздів, систем опалення, ліфтів та прибудинкової території. На відміну від житлових кооперативів, у яких мешканці мають придбати долю власності на компанію, що володіє будинком (аналогічно до викупу долі власності у компанії в бізнесі), кондомініум є менш корпоратизованою формою та насамперед асоціюється із правом індивідуальної власності на певну житлову площу. Кожен власник індивідуального кондомініуму (квартири) також має рівне право на спільне володіння спільними приміщеннями та несе спільну відповідальність за загальні платежі за їх обслуговування. Кондомініум є досить поширеною формою власності, від США до Китаю, що дозволяє дати загальну оцінку перевагам та недолікам цієї форми володіння поза специфічними нормами національних законодавств. Втім, цікаво зазначити, що законодавство постсоціалістичних країн, таких як Словаччина, Румунія, Естонія, Білорусь та Молдова, залишають вибір форми співвласності на житло на розсуд мешканців багатоквартирних будинків, в той час як подібні норми є визначеними і загальнообов’язковими у Західній Європі (Serdiuk & Kravchuk, 2013).

Серед позитивних характеристик варто зазначити, що кондомініуми дійсно допомагають нормалізувати володіння та управління спільними ресурсами. Вони сприяють вибудові інституційних механізмів, що дозволяють чітко регулювати та відмежовувати ділянки у власності, надають інструменти для моніторингу спільних ресурсів та врегулювання суперечок. Також, кондомініуми дозволяють здійснювати ефективне постачання енергії та послуг з обслуговування будинків від зовнішніх постачальників. Серед негативних характеристик слід виділити винятково ринковий механізм господарювання, що не дозволяє використовувати кондомініум як універсальну форму власності, особливо для менш соціально захищених прошарків суспільства.

Відомо, що європейську практику управління суспільним (державним або муніципальним) багатоквартирними житлом можна умовно поділити на північно-західноєвропейське громадське житло (public housing) та переважно південноєвропейське соціальне житло (social housing) (Magnusson & Turner, 2008). Переведення державного або муніципального орендного житла до ринкових форм (кондомініум чи кооператив) через викуп приватними власниками в обох регіонах у 1990-х часто призводив до джентрифікації у центральних районах міст, сегрегації їх населення та встановлення різноманітних дискримінаційних практик щодо членства у асоціації власників кондомініумів або в житловому кооперативі. Наприклад, подібна приватизація житла у Стокгольмі на початку 1990-х пришвидшила процеси джентрифікації у центрі міста, де особи з вищим рівнем доходів та освіти витіснили на периферію осіб з меншими ресурсами (Andersson & Turner, 2014). Отже, можна констатувати, що подібна форма власності, за умови масового застосування, вмикає негативні побічні ефекти неоліберальної трансформації міст та поглиблює і закріплює соціальну нерівність у просторі.

З другого боку, спроби зберегти пільги та субсидії для власників кондомініумів протидіють створенню ефективного ринку житлово-комунальних послуг. До прикладу, державне регулювання цін на послуги з обслуговування приватизованих помешкань в Китаї, покликане зменшити номінальні витрати на комунальні послуги для населення, зумовило погану якість цих послуг (Chen, 2009). Відсутність цінової конкуренції не заохочувала приватні компанії входити на цей ринок, так що обслуговування будинків продовжувало здійснюватися тими ж державними агенціями, які відповідали за цей житловий фонд десятиріччями.

Повертаючись до України, важливо підкреслити той факт, що асоціації власників кондомініумів тут розглядаються не лише як суб’єкт, що забезпечує регулювання обслуговування будинків, а й як запорука збереження житлового фонду, 80% якого експлуатує зношену інфраструктуру, що не зазнавала капітальних ремонтів з часів СРСР. Існує також політичний фактор на користь асоціацій кондомініумів, пов’язаний з енергетичною безпекою країни у світлі ненадійності постачання природнього газу для опалення помешкань з Росії. Через недоліки радянського будівництва та проектування більшість житла, побудованого у 1960-ті — 1980-ті рр., характеризується вкрай низькою енергоефективністю. Оскільки оптимізація енергоспоживання через встановлення ізоляційних систем чи полагодження труб постачання вимагає спільних зусиль мешканців, кондомініум є підхожою формою власності для узгодження ініціатив з підвищення енергоефективності між державою та власниками помешкань.

Зважаючи на вищезазначене, а також володіючи інформацією про диспропорційно високу частку помешкань у приватній власності, логічно було б припустити, що частка асоціацій власників кондомініумів в Україні має бути вищою за середню в Європі. Однак, насправді статистика вказує на те, що асоціація власників кондомініумів є не лише не універсальною, а й просто непопулярною формою управління. Зокрема, у Загальнодержавній програмі реформування і розвитку житлово-комунального господарства на 2009-2014 рр. вказано 45,5 тисяч асоціацій власників кондомініумів як цільовий показник до 2014 р., в той час як фактичний показник склав лише 16,5 тисяч, або менше ніж 12% від загальної кількості багатоквартирних будинків. Причини цього провалу варто шукати у особливостях первісної приватизації житла у 1990-х рр., тоді як поведінкові застереження людей щодо встановлення будь-яких кооперативних форм володіння слід розглядати у зв’язку з житловою політикою соціалістичної доби.

У той час як законодавство, що регламентувало процес приватизації житла набуло чинності після прийняття Закону про приватизацію державного житлового фонду від 1992 р., питання обслуговування житла залишалось дещо невизначеним. Цю відповідальність частково взяли на себе державні обслуговуючі компанії, які навіть здійснювали ремонти у приватизованому житловому фонді; вони ж зберігали у себе всі креслення та технічну документацію будинків. Ця невідповідність між правом власності та обов’язком щодо обслуговування створила хибне уявлення про контролювання державою стану приватизованого житлового фонду, що фактично заморозило необхідні мірі з капітального ремонту на роки. Згодом, кондомініуми все ж набули певної популярності, проте радше через дуже наочну неспроможність державних обслуговуючих компаній надавати необхідні послуги якісно і вчасно, а також їх байдужість до скарг мешканців.

Варто зазначити, що особливості функціонування державних обслуговуючих компаній за часів СРСР зумовили їх нерозривність з житлом в очах мешканців. Окрім поточного обслуговування ці компанії (так звані «житлово-експлуатаційні контори» або ЖЕУ) проводили також ідеологічну роботу, організовували культурне життя та дозвілля. Історично ці компанії були афілійовані з Народним комісаріатом внутрішніх справ (НКВС) та служили державними реєстраційними бюро, видаючи паспорти та оформлюючи прописки навіть після того, як підлеглість міністерству внутрішніх справ було скасовано. Ця явна присутність держави зумовлювала бажання мешканців уникнути подібного нагляду, що потім негативно позначилося на процесі самоорганізації у асоціації власників житла. Громадяни СРСР не мали важелів впливу на своє житло ледь не протягом всього XX століття, за виключенням хіба що короткого періоду кооперативного руху за часів Нової економічної політики (НЕП) у 1920-ті, отже самоорганізація на базі приватизованих помешкань стала складним викликом для них.

До того ж, національне законодавство щодо кондомініумів та асоціацій власників житла було недосконалим. По-перше, у той час як внутрішні спільні приміщення можливо було зареєструвати відносно легко, зовнішні прибудинкові ділянки виявилися досить проблемними в цьому відношенні через бюрократичний процес реєстрації і, в якійсь мірі, через модерністські містобудівні практики — радянські мікрорайони з окремо розташованими будинками та відсутністю чіткої сітки вулиць і внутрішніх дворів було важко поділити на окремі прибудинкові ділянки, як юридично, так і просто на око. У результаті зовнішні публічні простори та вуличні меблі швидко зношувались та поступово окуповувались незаконними архітектурними формами та неформальними паркувальними майданчиками. Часто навіть у тих багатоквартирних будинках, де помешкання були організовані в асоціацію, не було всіх необхідних документів для управління такими зовнішніми ділянками. Станом на кінець 2014 р. асоціації власників кондомініумів управляли менш ніж 2% подібних ділянок.

До того ж, базовий Закон України про об’єднання співвласників багатоквартирного будинку (ОСББ) містив у собі ряд обставин, що ускладнювали створення таких об’єднань, оскільки рішення могли легко блокуватися меншістю байдуже або негативно налаштованих мешканців. Після поправок, внесених до закону у 2015, а також із прийняттям окремого Закону про особливості здійснення права власності у багатоквартирному будинку, частину цих перепон було усунуто. Зокрема, забезпечувалась неможливість усунення окремих квартир з асоціації, натомість більшістю голосів можливо було вносити зміни у формат роботи об’єднання. Також, держава зобов’язувала свої обслуговуючі компанії передавати необхідну юридичну та технічну документацію новоствореним ОСББ. Цими законами держава створила м’який, але рішучий важіль, що підштовхував мешканців об’єднуватися. Зокрема, оголошувалося, що ті будинки, що не спромоглися створити асоціацію, отримуватимуть послуги від компаній, призначених місцевими державними адміністраціями.

Втім, напевне ключовою передумовою пожвавлення об’єднання власників кондомініумів є фінансова. У 2014 р. уряд прийняв рішення значно скоротити субсидії на комунальні послуги, що лишилися у спадок від соціалістичної системи. Як згадано вище, впровадження ринкових цін на послуги допомагає сформувати конкурентний ринок для цих послуг, що забезпечує потреби у необхідному обслуговуванні та ремонті. Однак, існує ризик того, що на перших порах на ринку домінуватимуть все ті ж державні житлові компанії, а також приватні компанії, пов’язані з забудовниками. Цікаво, що багато власників квартир у новобудовах неохоче ініціюють створення об’єднань співвласників, надаючи перевагу отриманню послуг за посередництва забудовника. Наразі залишається невизначеним, чи протидіятиме уряд монополізації ринку комунальних послуг.

Як зазначено, одним з основних викликів, пов’язаних з приватизованим житлом в Україні, залишається проведення заходів з підвищення енергоефективності та капітальних ремонтів. Інші країни Східної Європи, такі як Польща, Чехія та Угорщина змогли налагодити ефективний механізм надання спеціалізованих фінансових послуг для фінансування потреб багатоквартирних будинків. Успіх польського банку PKO Polski SA, що надав понад 30 тисяч позик асоціаціям співвласників житла у 2005-2011 рр., багато у чому залежав від макроекономічних факторів та ринкових процентних ставок. Водночас, Україна наразі переживає одну з найгостріших економічних криз в своїй новітній історії, і видається марним сподіватися, що паралізована банківська галузь зможе надати відповідні послуги на прийнятних умовах. За таких обставин роль уряду стає ключовою, зокрема у забезпеченні подібних позик від міжнародних інституцій, таких як МФК, Світовий банк та ЄБРР.

Також, пряме співфінансування подібних проектів урядом може виявитися більш ефективним за субсидування обслуговування та ремонтів будинків, що наразі спричиняє збитки державним житлових компаній на рівні 6,3% ВВП країни. Згідно доповідей експертів МФК та ЄБРР, загальні витрати на ремонт та термомодернізацію багатоквартирних будинків в Україні склали б понад 5 млрд. грн. (190 млн. євро), тоді як щорічний внесок держави на ці цілі принаймні вдесятеро менший. Дорожня карта, запропонована МФК та ЄБРР, передбачає ряд змін до чинного регуляторного механізму; зокрема, пропонується дозволити міжнародним фінансовим інституціям надавати пільгові кредити у національній валюті місцевим банкам. Також, нещодавня постанова Кабінету міністрів передбачає компенсацію державою 30% від позик, наданих на термомодернізацію житла. Впровадження неприбуткових револьверних фондів, здатних залучати фінансування для ремонту та модернізації житла, залишається ще однією можливістю поза вже запропонованими.

Втім, всі запропоновані схеми фінансування мають сенс за умови того, що ініціатива надходить від самих власників помешкань. Згідно з результатами опитування, ініційованого громадянською мережею «ОПОРА», понад 60% власників приватних квартир у багатоквартирних будинках згодні інвестувати власні кошти у фінансування ремонту своїх домівок. Однак, ця оптимістична статистика частково нівелюється інфляцією, швидким падінням реальних доходів та усуненням пільг та субсидій на комунальні послуги. Тоді як деякі інвестиції, пов’язані з енергоефективністю, можуть у довготерміновій перспективі окупити себе, інші коштовні ремонтні роботи, такі як полагодження дахів, повністю лягають на плечі мешканців.

До того ж, як зазначено раніше, кондомініуми є ринковою формою власності на житло і не здатні замінити собою соціальне житло. Тоді як офіційний відсоток соціального житла в Україні залишається доволі низьким, велика частина приватизованого житла є таким де-факто, адже її мешканці є представниками малозабезпечених груп, таких як літні люди на пенсії. Більшість будинків, збудованих у 1960–1970-ті рр. (понад 72 млн. кв.м.), вимагають негайного ремонту. Станом на 2012 р., понад 118,6 тис. осіб проживали у будинках, що вимагали капітального ремонту через їх загрозливий для життя мешканців стан, або ж навіть повного знесення (Pinchak, 2013). Заснування об’єднань співвласників у таких будинках зробить мешканців повністю відповідальними за покращення своїх умов проживання, що, авжеж, вкрай невірогідно. Тим часом, спорудження соціального житла все ще відбувається за неефективним радянським принципом загальної черги — у 2012 р. на такому обліку стояли понад 1022 тис. родин, тоді як у 2009–2012 рр. щорічно здавалося в експлуатацію не більше 7–11 тис. квартир (Pinchak, 2013), в 2014 ж подібне будівництво було фактично заморожене.

Необхідно зазначити, що спорудження багатоквартирного житла під оренду (як державою, так і приватними компаніями), несе в собі вагомі фінансові ризики, які, переносячись на орендну плату, зроблять подібне орендне житло менш доступним за оренду помешкань на «чорному» вторинному ринку, що базується на втоплених капітальних витратах на будівництво приватизованих квартир (Bukiashvili 2009). Зважаючи на це, ринкові проекти реновації аварійного житла шляхом викупу приватизованих квартир, знесення будинків та будівництва на їх місці орендного житла можуть призвести до негативного ефекту, відомого як renoviction (renovation + eviction, «реновація + виселення», англ.).

Як бачимо, становлення ринку житла за домінування приватизованого житла не дозволяє проводити будь-яке централізоване планування та державну політику у цій сфері, зводячись лише до регулювання системи пільг та субсидій. За наявності значної частки зношеного житлового фонду політика із заохочення його мешканців до самоорганізації прямо протидіє простій економічній логіці, змушуючи більш заможних мешканців просто продавати це житло, загострюючи марґіналізацію таких будинків Щоб детальніше дослідити можливості та обмеження для державного втручання за умов вільного ринку, остання частина цієї статті буде сфокусована на аналізі поточного стану ринку житла в Україні.

Література і посилання

  • Andersson, R. & Turner, L. M. (2014). Segregation, gentrification, and residualisation: from public housing to market-driven housing allocation in inner city Stockholm. [Digital version]. International Journal of Housing Policy, vol. 14 nr. 1 s. 3-29.
  • Baeten, G. & Listerborn, C. (2015) Renewing urban renewal in Landskrona, Sweden: pursuing displacement through housing policies, Geografiska Annaler Series B: Human Geography, vol. xx
  • Бережна А.Ю. Приватизація житлового фонду і формування ринку житлово-комунальних послуг // Комунальне господарство міст, науково-технічна збірка № 87, 2009
  • Букiашвілі В. О. ЖИТЛОВА ПОЛІТИКА ЯК ЕЛЕМЕНТ СОЦІАЛЬНОЇ ПОЛІТИКИ ДЕРЖАВИ: АНАЛІЗ ВІТЧИЗНЯНОГО ТА ЗАКОРДОННОГО ДОСВІДУ // ЕКОНОМІКА БУДІВНИЦТВА І МІСЬКОГО ГОСПОДАРСТВА, ТОМ 5, НОМЕР 3, 2009, с. 141-146
  • Chen, L. (2008). Challenges of Governing Urban Commons: Evidence from Privatized Housing in China. Conference Paper, Governing Shared Resources: Connecting Local Experience to Global Challenges, the Twelfth Biennial Conference of the International Association for the Study of Commons.
  • Florida, R. (2005). The Flight of the Creative Class, Harper Collins Publishing
  • Gentile, M. (2015) The «Soviet» factor: exploring perceived housing inequalities in a midsized city in the Donbas, Ukraine. Urban Geography, 36:5, 696-720, DOI: 10.1080/02723638.2015.1012363
  • Giucci, R., Kirchner, R., Voznyak, R. (2008). The Housing Construction in Ukraine: Reasons for the Current Recession and Policy Implications. German Advisory Group, Institute for Economic Research and Policy Consulting, Policy Paper Series.
  • Giucci, R., Kirchner, R., Yuzephovich, I., Suchok, I. (2007). The Housing Prices in Ukraine: Trends, Analysis and Recommendations for the Economic Policy. German Advisory Group, Institute for Economic Research and Policy Consulting, Policy Paper Series.
  • Glaeser, E. (2011). Triumph of the city: How our greatest invention makes us richer, smarter, greener, healthier and happier. Pan Macmillan.
  • Harvey D. (2012), Rebel Cities: From the Right to the City to the Urban Revolution, Verso Books
  • Kährik, A., Tammaru, T. (2010) Soviet Prefabricated Panel Housing Estates: Areas of Continued Social Mix or Decline? The Case of Tallinn. Housing Studies, 25:2, 201-219, DOI: 10.1080/02673030903561818
  • Magnusson, L. & Turner, B. (2008) Municipal Housing Companies in Sweden — Social by Default, Housing, Theory and Society, 25:4, 275-296, DOI:10.1080/14036090701657397
  • Marcuse, P. (2009) From critical urban theory to the right to the city, City: analysis of urban trends, culture, theory, policy, action, 13:2-3, 185-197,
  • Ong, R., Parkinson, S., Searle, B. A., Smith, J. S., Wood, G. A. (2013) Channels from Housing Wealth to Consumption, Housing Studies, 28:7,1012-1036, DOI:10.1080/02673037.2013.783202
  • Пинчак Л.А. Жилищный фонд Украины: состав, структура, статистика // Вестник МГСУ. 2013. No 9. С. 118–124.
  • Renaud, B. M. (1996). Housing Finance in Transition Economies: The Early Years in Eastern Europe and the Former Soviet Union. Policy Research Working Paper. The World Bank, Financial Sector Development Department.
  • Sager, T. (2011) Neo-liberal urban planning policies: A literature survey 1990–2010, Progress in Planning 76 (2011) 147–199
  • Сердюк Т.В., Кравчук Г.В. ОСББ як чинник реформування житлово-комунального господарства // Економічний простір, № 76, 2013
  • Smith, S. J. (2014) Neo-liberalism: Knowing What’s Wrong, and Putting Things Right, Housing, Theory and Society, 31:1, 25-29, DOI: 10.1080/14036096.2013.839277
  • Smith, S. J. (2011). Home Price Dynamics: a Behavioural Economy? Housing, Theory and Society, 28:3, 236-261.
  • Smith, S. J. (2011) Housing Economics: the Heterodox Experiment, Housing, Theory and Society, 28:3, 300-304, DOI: 10.1080/14036096.2011.599180
  • Smith, S. J., Munro, M. (2008) The Microstructures of Housing Markets, Housing Studies, 23:2, 159-162, DOI: 10.1080/02673030801959361
  • Smith, S. J., Munro, M., & Christie, H. (2006). Performing (housing) markets. Urban Studies, 43(1), 81-98.
  • Smith, S. J., Searle, B. A. (2008). Dematerialising Money? Observations on the Flow of Wealth from Housing to Other Things, Housing Studies, 23:1, 21-43, DOI: 10.1080/02673030701731225
  • Stryuk, R.J. (1996). Economic Restructuring of the Former Soviet Bloc. The Case of Housing. The Urban Institute Press, Washington DC. State
  • Statistics Service of Ukraine, ukrstat.gov.ua
  • The Right to Adequate Housing, Fact Sheet no. 21, UN Habitat
  • Tsenkova, S., Turner, B. (2004) THE FUTURE OF SOCIAL HOUSING IN EASTERN EUROPE: REFORMS IN LATVIA AND UKRAINE, International Journal of Housing Policy, 4:2, 133-149

Поділитися текстом