Процес роботи над Законом України «Про основні засади житлової політики», який має визначати майбутню державну житлову стратегію, розпочався у 2023 році і триває досі. Саме цей закон покликаний створити законні рамки для забезпечення конституційного права людини на житло відповідно до вимог сучасності. Законопроєкт регулює фонд соціального житла і закладає принципи створення єдиного цифрового реєстру договорів про оренду. Також він має зафіксувати термін припинення приватизації, яка триває з 90-х.
Mistosite поспілкувався з член_кинями громадських організацій, які брали участь у роботі над Законом, і спитав їх, як вони оцінюють процес роботи над законом і його зміст. Однак для розуміння житлового законодавства України повернемося спершу на 40 років назад і згадаємо, з чого починалася житлова політика і яких змін вона зазнала за цей час.
40 років Житлового кодексу УРСР України
Житловий кодекс дістався Україні у спадок від УРСР разом із рештою законів. Кодекс є чинним від моменту його прийняття у 1983 році. Втім, це не означає, що житлова політика незалежної України провадилася на основі житлових норм часів комунізму. Протягом 30 років до закону неодноразово вносилися зміни, внаслідок чого він став більш-менш адаптованим до нинішніх реалій.
Втім, зміни стосувалися лише певних частин і не зачіпали засадничих положень кодексу. Його основний зміст полягав у регуляції правових відносин за умов, коли весь житловий фонд належав державі, і в сучасних реаліях, коли менш ніж 2% житлового фонду є у державній чи комунальній власності, регулювання таких правових відносин не є актуальним. Натомість необхідним є регулювання оренди приватного житлового фонду, адже ринок оренди постійно зростає за умов фактичної відсутності державного регулювання.
Житлова політика України часів незалежності
1990-ті
Житлова політика 90-x була спрямована на регуляцію ринку приватного житла, створеного у процесі приватизації. Законодавчі ініціативи того часу були спрямовані на розвиток житлових кооперативів, індивідуальне житлове будівництво й іпотечне кредитування.
У 1995 році було схвалено Концепцію державної житлової політики, яка намагалася комплексно вирішити поточні проблеми з забезпеченням населення житлом. Тоді ж почалося створення ОСББ.
У 1997-му за новим Указом Президента держава обмежує свої зобов’язання у забезпеченні житлом з фокусом лише на соціально незахищених верствах населення.
2000-і
У 2003 році прийнято кілька законів для регуляції іпотеки, а в 2004-му — постанову Кабміну щодо тимчасового житла. У 2004 році була створена Державна іпотечна установа.
2010-ті
У 2010-му році було створено новий проєкт Житлового кодексу, який викликав у громадян_ок обурення через обмеження прав користувач_ок житла і зменшення контролю над управлінськими компаніями. У грудні 2010-го відбулася акція спалення проєкту Житлового кодексу під Верховною Радою. Зрештою він не був прийнятий.
У 2019-му знову зайшлося про розробку Житлового кодексу. Це завдання було покладене на Міністерство розвитку громад і територій, але процес затягнувся більш ніж на рік.
У червні 2021-го було опубліковано проєкт нової редакції Житлового кодексу. Робота над ним не була достатньо прозорою, і проєкт викликав багато критики. Зрештою він не був прийнятий.
2022–2023
Питання зміни Житлового кодексу вчергове постало у Законі України «Про дерадянізацію законодавства України», який набув чинності у травні 2022 року. Виявилося, що, попри внесені протягом років незалежності зміни до Житлового кодексу, в тексті закону лишалися не тільки радянські норми житлового права, а й окремі згадки УРСР чи Жовтневої революції. Ці згадки було прибрано у 2022-му в рамках процесу дерадянізації, хоча Президент Зеленський заявляв про необхідність внесення цих змін ще у 2019-му.
У 2023-му, за умов безпрецедентного зростання кількості внутрішньо переміщених осіб, руйнації наявного житлового фонду внаслідок бойових дій і різкого зменшення кількості квартир, введених в експлуатацію (на 39% менше у 2022 році порівняно з 2021-м), житлове питання постає особливо гостро.
Система надання соціального житла припинила функціонувати багато років тому. На 2021 рік у різних чергах на отримання житла від держави стояло понад 410 тис. осіб, натомість кількість квартир, виданих за рік, не перевищувала 100. Фактично не працюють ані положення Житлового кодексу про отримання житла від держави, ані положення Конституції про право на житло кожно_ї громадян_ки, яке має забезпечуватися державою.
Проте замість створення нового Житлового кодексу було вирішено розробити Закон України «Про основні засади житлової політики». Закон має менший обсяг, тож його розробка вимагає менше часу, ніж розробка кодексу.
Процес роботи над Законом «Про основні засади житлової політики»
Закон розробляло протягом 2023 року Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури з допомогою Норвезької ради у справах біженців (Norwegian Refugee Council) — організації, яка займається питаннями житлового права на міжнародному рівні. До процесу роботи над законом було залучено українські та міжнародні організації, зокрема й Європейську економічну комісію ООН, Управління Верховного комісара ООН у справах біженців, Раду Європи, ГО «Нова житлова політика», аналітичний центр Cedos. Влітку 2023-го відбулося декілька відкритих сесій громадського обговорення онлайн. У червні 2023 року Cedos опублікував рекомендації до розробки закону, які включали такі ключові пункти:
- об’єднання розрізнених житлових програм у єдину державну житлову політику, а також створення єдиного агентства, що буде відповідальним за її втілення;
- створення єдиного житлового реєстру для обліку операторів соціального житла й обліку потреби у соціальному житлі;
- розробка сталої моделі, яка уможливить появу спеціалізованих операторів соціального житла і регулюватиме їхню діяльність;
- створення Інституту житлового омбудсмена.
У грудні відбулася конференція-презентація закону. Ця версія не була остаточною і зараз доробляється.
Аліна Москаленко, представниця NRC (Норвезької ради у справах біженців), зазначає: «У Норвезькій раді у справах біженців ми вважаємо, що процес був абсолютно прозорим, і позитивно оцінюємо залученість стейкхолдерів до цього процесу. Тривалість процесу не залежить від нас повною мірою, тож очікуємо подальших кроків від міністерства».
«Закон дуже потужний, змістовний, до роботи було долучено багато різних організацій, ми оцінюємо процес дуже позитивно, — визнає Світлана Старцева, начальниця Управління житлової політики та благоустрою Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури. — Наразі написання знаходиться на фінальному етапі, вносимо останні правки. Сподіваємося, що він буде готовий у квітні і позитивно прийнятий у Верховній Раді, якщо на те буде політична воля».
Ярослав Вітко, представник Міжнародної організації з міграції, яка долучається до громадських обговорень, також позитивно оцінює процес роботи над законопроєктом, зокрема у справі залучення стейкхолдерів:
Міжнародна організація з міграції здійснює адвокаційну діяльність стосовно включення питань щодо інституту оренди з правом викупу та інституту револьверного фонду територіальних громад або комунальної власності, а також диверсифікації управлінських та фінансових інструментів для органів місцевого самоврядування у сфері житлової політики.
Житловий кодекс України не передбачає функціонування інституту оренди житла комунальної власності. Можливість надання в оренду майна, в тому числі житла, комунальної власності передбачена лише в спеціальному законодавстві, що регулює діяльність органів місцевого самоврядування.
Інститут оренди житла комунальної власності є реальним інструментом наповнення місцевих житлових фондів, одним із потенційних шляхів вирішення житлового питання ВПО та інших категорій населення, тому в наступному розділі будуть надані пропозиції внесення змін до законодавства для його вдосконалення.
Враховуючи неузгодження в чинному законодавстві, що можуть стати перешкодами на шляху впровадження інституту неприбуткової оренди в частині її фінансових інструментів, варто приділити увагу вдосконаленню наявних механізмів або розробити новий підхід, який не порушуватиме вже усталені та діючі принципи. Новим підходом може бути саме запровадження інституту револьверного фонду. Цей інструмент має загальносвітову практику та буде корисним не тільки для неприбуткової оренди, а також для багатьох інших програм/проєктів, в тому числі залучених у якості міжнародної технічної допомоги, що покращуватиме економічне становище регіонів України.
Іван Вербицький, директор аналітичного центру Cedos, зазначає:
Концептуально наші пропозиції було враховано, законопроєкт рухається у правильному напрямку. Важливо, що створюються різні інструменти забезпечення житлом, в тому числі для населення, яке не має грошей на іпотечні кредити. У цьому контексті позитивним є завершення масової безоплатної приватизації, але це непросте рішення на політичному рівні. Необхідність цієї зміни має бути гарно прокомуніковано, на найвищому рівні.
Втім, завжди є моменти, про які ще можна дискутувати. Наприклад, наявність кількох типів соціального житла: соціальне житло, тимчасове житло, соціальна оренда. Можливо, варто звести це все в єдине парасолькове поняття, адже наразі громади, які керують питаннями соціального житла, теж плутаються у цих термінах. [В оновленій редакції законопроєкту, опублікованій 3 квітня 2024 року, ці три типи були об'єднані в загальну категорію «соціальне житло».]
Законопроєкт пропонує зробити єдиний реєстр договорів оренди, зобов'язати орендодав_иць під час укладання договорів оренди реєструвати їх. Обов’язок платити податки існує і зараз, але часто люди цього не виконують. Стимулів реєструвати договори поки не передбачено. З нашої перспективи, важливо підвищувати правову культуру, щоби люди сприймали договори оренди як формальні відносини, поважали права один одного, дотримувалися умов договору. Ми пропонували створення офісу житлового омбудсмена, який мав робити роз’яснення, розповідати про права і обов'язки. [В оновленій редакції законопроєкту від 3 квітня 2024 року реєстрація договорів оренди приватного житла передбачена лише в межах положень, уже передбачених Законом України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень».]
Залучення ГО було значно більшим, ніж робилося коли-небудь раніше в цій сфері. Міністерство щиро намагалося зробити все можливе в межах доступних ресурсів. Загалом в Україні дещо бракує експертизи, досліджень у сфері житлової політики, важливо залучати колег за кордоном, щоб вони поділилися досвідом. Втім, прогрес є.
Майбутнє Житлового кодексу і Закону «Про основні засади житлової політики»
З набуттям чинності новим Законом старий Житловий кодекс буде скасований. Чи потрібен новий кодекс йому на заміну? За досвідом інших країн, розділи інших законів цілком можуть справлятися з регуляцією житлових правовідносин.
В Україні Житловий кодекс також не є єдиним документом, який регулює питання житлово-комунальної сфери. Цьому присвячені певні частини Цивільного кодексу, а також такі закони як «Про особливості здійснення права власності багатоквартирного будинку», «Про ОСББ», «Про житлово-комунальні послуги».
Рішення розробити новий закон замість вносити глобальні правки до чинного кодексу дозволяє змінити не лише конкретні правові норми, а й визначити нові засади, напрями, які визначатимуть житлові політики відповідно до вимог 2020-х, а не 1980-х. Засаднича зміна понять кодексу важлива також і для євроінтеграції. Проте докорінні зміни в житловому законодавстві не здійснюються одним законом. Для того, щоб нові норми мали механізми здійснення, повинно бути внесено значно більше правок до інших законів, які регулюють цю сферу.
Чільна ілюстрація: Женя Полосіна
