«Нова форма управління бюджетом стала ключовим елементом в наданні населенню відчуття відповідальності за долю своїх міст. Було нелегко досягти цієї мети, оскільки необхідно було подолати скептицизм і апатію серед людей, а також слабку та фрагментарну громадську активність. Після різноманітних проб і помилок, процес удосконалився та знайшов свою нішу»
Harnecker, Marta. «Delegating Power to the People: Participatory Budget in Porto Alegre». 1999.

Передумови виникнення учасницького бюджетування в Бразилії

Становлення учасницького бюджетування відбувалося на фоні значних соціально-економічних, демографічних, політичних і культурних змін. Для Бразилії історично характерний високий рівень соціальної нерівності, яка тільки посилилася під час військової диктатури 1964—1988 років — зокрема, країна страждала від політичної нестабільності та хронічної інфляції. З іншого боку, під час диктатури Бразилія перетворилася з аграрно-експортної на індустріальну та урбанізовану країну, розмір ВВП якої досягнув восьмого місця у світі. У 1965 році в містах жив 51% населення Бразилії (43 млн. людей), у 1990 році, після повалення диктатури — 74% (103 млн.), а у 2015 році — вже 86% (172 млн.).

У Бразилії кінця 1980-х років була дуже поширена корупція та політична недовіра населення до державних діячів. Реальні розподіли бразильських бюджетів сильно відрізнялися від офіційних. Державні ресурси країни привласнювали окремі особи, і сформувалася стійка система зв’язків між патронами та їхніми клієнтами. З іншого боку, в кінці 1970-х — на початку 1980-х років стали дуже активними міські суспільні рухи, які боролися за відновлення демократії та рівні права для всіх. Здебільшого такі рухи хоч і були різноплановими, але однаково мали на меті сприяти задоволенню потреб бідноти. Основний інструмент впливу вони вбачали у налагодженні діалогу з представниками влади.

Порту-Алерге — перше місто з учасницьким бюджетуванням

Порту-Алегре — відносно багате місто на півдні Бразилії з населенням у 1,29 мільйонів та майже 250-річною історією. Сьогодні місто пишається тим, що має найкращу якість життя в країні, найнижчий рівень безробіття і відносно добре освічене та заможне населення. Порту-Алегре вважають одним із найкращих бразильських міст передусім завдяки його системі водопостачання та каналізації. Висока якість цих послуг, фактично, є унікальним прикладом ефективної роботи комунальних служб у країні, що розвивається. Проте ще в кінці 1980-х років тут, як і в більшості міст у країні, була купа характерних для Бразилії проблем, особливо у сфері водопостачання та санітарії.

Коли в 1989 році в Порту-Алегре прийшла до влади Робітнича партія, одним із перших її ініціатив була реалізація сміливої та радикальної податкової реформи, яка мала на меті розширення ресурсної бази для капітальних інвестицій. Успіх таких дій залежав від здатності показати населенню, що податки будуть використані передусім на благо людей. Тож ця реформа привела до громадських консультацій щодо інвестиційних пріоритетів. Згодом усе це інституціалізувалося в перший у світі учасницький міський бюджет.

Учасницьке бюджетування є формою учасницької демократії, що дозволяє громадянам через групи делегатів впливати на рішення влади, які відображаються на якості їхнього життя. Люди вибирають, які з їхніх потреб повинна задовольнити виконавча влада. Окрім цього, учасницьке бюджетування сприяє пожвавленню представницької демократії, заохочуючи пряму підзвітність представників влади населенню. Кожен бере участь у цьому процесі добровільно та на однакових умовах із іншими, незалежно від приналежності до будь-яких організацій. Громадяни мають рівні права та можливості щодо вибору пріоритетних напрямків і своїх делегатів.

Процес учасницького бюджетування

Оскільки Порту-Алегре є першим містом у світі, яке запровадило учасницький бюджет, і історія його розвитку триває більш ніж 25 років, методологія формування бюджету не раз змінювалася, особливо на початкових стадіях. Нижче розглянемо методологію учасницького бюджетування за джерелами 2007 і 2008 років. Саме в цей період процес більш-менш стабілізувався.

За формування міського бюджету в Порту-Алегре відповідає офіс мера. Міська влада організовує серію громадських обговорень у районах, розклад яких доступний усім. Такі обговорення відбуваються двічі на рік у кожному з 16 районів міста. Відвідують ці збори представники виконавчої влади, адміністрації та громадськості, але тільки мешканці району мають право голосу.

Березень-квітень. На першій зустрічі обговорюють минулорічний бюджет. Акцент роблять на розгляді інвестиційного плану, а не на всіх муніципальних витратах бюджету. На цьому етапі учасникам також пояснюють, як функціонує учасницький бюджет та які правила його регулюють.

Квітень-травень. У цей період відбуваються районні та тематичні обговорення. Насамперед на локальному рівні ще раз відбувається обговорення минулорічного бюджету. Крім того, учасники обговорень обирають представників громадськості, які стають відповідальними за формування районних пріоритетів шляхом голосування. Водночас визначають кількість представників від кожного району в залежності від загальної кількості мешканців, які прийшли на обговорення. Чим більше містян прийшли, тим більше представників вони можуть обрати. Це мотивує більшу кількість мешканців приходити. Представники громадськості також проводять щотижневі обговорення на рівні вулиць чи кварталів, щоб оцінити пріоритети району.

Паралельно на рівні всього міста відбуваються тематичні обговорення. Всі вони розділені на 5 основних тем: транспорт та дорожній рух; освіта, відпочинок та культура; здоров’я та соціальне забезпечення; економічний розвиток та оподаткування; міське планування, міський розвиток та довкілля.

Травень-липень. На цьому етапі відбувається пріоритизація конкретних інвестиційних проектів. Представники громадськості звітують про свої спостереження з вуличних та квартальних зустрічей. В липні двох представників громадськості та їхніх заступників обирають для представлення інтересів району в Раді учасницького бюджету. До цієї ради також входять по два представники міста з кожної теми, за якою відбувалися обговорення. Мандат представники отримують строком на один рік. Правила внутрішнього розпорядку учасницького бюджету допускають тільки одне переобрання.

Потім представники всіх районів міста зустрічаються для розгляду всіх інвестиційних потреб жителів. Обговорення відбувається на основі реальних відвідувань місць, де впроваджуватимуть запропоновані інвестиційні проекти. Для розподілу ресурсів між районами та секторами використовують раніше затверджену формулу оцінки потреб населення. Вона враховує кількість населення в певному районі міста, якість інфраструктури, рівень надання муніципальних послуг та пріоритети населення.

Липень-вересень. Рада учасницького бюджету з липня до вересня збирається щонайменше раз на тиждень і розробляє низку інвестиційних пропозицій. На цьому етапі головна функція представників громадськості — гармонізувати конкурентні потреби населення й за допомогою міської адміністрації сформувати проект Інвестиційного плану, який враховує технічну здійсненність та фінансовий аналіз запропонованих проектів.

У серпні-вересні розроблений Інвестиційний план інкорпорують у міський бюджет, який потім презентують меру міста. В свою чергу мер може або прийняти запропонований бюджет, або попросити Раду переробити його (це прохання Рада може відхилити, якщо більшість — дві треті — її членів проголосують за це). Після затвердження бюджету новий Інвестиційний план презентують на районних та тематичних обговореннях.

Листопад-грудень. Останнім етапом формування учасницького бюджету є перегляд його статуту. В цей час можна вносити пропозиції щодо змін до правил функціонування учасницького бюджетування. Голосування щодо зміни правил відбувається до початку нового циклу учасницького бюджетування.

Загалом протягом усього процесу міська влада тісно співпрацює з Радою учасницького бюджету. Наприклад, саме влада встановлює час зустрічей та розповсюджує про це інформацію. Міська влада також проводить семінари про формування бюджету для Ради учасницького бюджету та інших зацікавлених представників.

Вже у січні наступного року починається реалізація обраних проектів, і процес учасницького бюджетування починається знову.

Інвестиційні пріоритети

Рада учасницького бюджету під час обговорення запропонованого плану розподілу бюджетних коштів детально розглядає конкретні програми, послуги та запропоновані інвестиційні проекти. Тобто фактично вона розробляє Інвестиційний план, який ґрунтується на запропонованому бюджеті, який надає міська рада; на технічному, юридичному та фінансовому аналізі потреб населення; та на критеріях розподілу ресурсів між районами. Крім того, ресурси розподіляються між районами відповідно до їхніх потреб і кількості населення. Регіони з більшими потребами і вищою кількістю населення отримують більший обсяг ресурсів на пріоритети, які вони обрали.

Цей план перераховує всі деталі робіт і послуг, які буде виконувати уряд. Наявність ресурсів для кожного району визначає, які роботи будуть виконані. В свою чергу, наявність ресурсів визначається на основі ієрархії пріоритетів, визначених спільнотою; вартості робіт або послуг; та технічного аналізу життєздатності проекту. 

Розмір капітальних інвестицій за типами проектів у Порту-Алегрі у 2002 році
Тип робіт або послуг Кількість проектів Розмір інвестицій, дол. США Частка видатків, %
Базова санітарія 56 11 865 032 33,6
Житлобудування 3 146 879 0,4
Тротуарна інфраструктура 6 9 991 257 28,3
Освіта 2 118 902 0,3
Соціальна допомога 2 34 272 0,1
Здоров'я 1 17 486 0,1
Транспортне сполучення 11 5 791 222 16,4
Екологічно проблемні території 9 97 919 0,3
Спорт і відпочинок 2 20 983 0,1
Вуличне освітлення 2 174 856 0,5
Економічний розвиток 7 153 873 0,4
Культура 4 201 084 0,6
Санітарний догляд довкілля 5 248 645 0,7
Громадські роботи 1 6 499 842 8,4
Разом 125 35 362 252 100
Джерело: Center for Urban Development Studies, Graduate School of Design, Harvard University. Assessment of Participatory Budgeting in Brazil. 2005.

Розподіл коштів учасницького бюджету між типами обраних робіт і послуг відображає реальні потреби мешканців Порту-Алегре в 2002 році. Так, найбільше ресурсів було витрачено на проекти з базової санітарії, тротуарної інфраструктури, транспортного сполучення та громадських робіт. Відповідно, найбільший позитивний ефект від реалізації цих проектів відчуло найбідніше населення міста, що фактично і було основною метою запровадження учасницького бюджетування.

Розробка Інвестиційного плану відбувається за трьома критеріями планування: пріоритети районів; розроблені вказівки щодо робіт і послуг в конкретних областях, а також наявність уже розпочатих проектів і будівельних робіт; потреби уряду в підтримці певного рівня необхідних послуг поміж населення.

Для оцінки актуальності пріоритетів використовують бальну систему. Пріоритети районів обирають із 12 областей, таких як транспорт і перевезення, охорона здоров'я і соціальне забезпечення, освіта, культура і дозвілля, міське планування тощо. З них на проміжних етапах громада обирає п'ять пріоритетів. Кожен пріоритет отримує бали, які допомагають рангувати їх: перший пріоритет — 5 балів, другий пріоритет — 4 бали, третій пріоритет — 3 бали, четвертий пріоритет — 2 бали і п'ятий пріоритет — 1 бал. 

За допомогою додавання балів із усіх районів встановлюють пріоритети інвестиційного плану міста. Так виникає зовсім нова система взаємодії. Наприклад, дві громади можуть домовитися між собою, щоб разом надати найбільший пріоритет спільному для них проекту, так що він буде мати більше шансів отримати бюджетну підтримку.

У серпні міська влада оцінює розмір необхідних постійних витрат міста і поєднує ці потреби з пріоритетами, які були визначені в Інвестиційному плані. Після остаточного затвердження Інвестиційного плану в Раді учасницького бюджету обговорення та участь спільноти перетворюється на моніторинг діяльності уряду в реалізації обраних проектів та пріоритетів.

Фактори успіху

Успіх учасницького бюджету в Порту-Алегре можна пояснити наявністю певних інституційних, політичних та психологічних чинників. Так, створення новою владою умов для участі громадян і розвиток прямої демократії, фактично, є основними причинами, чому система розвинулася до свого нинішнього стану. Не менш важливим фактором була своєчасність реформ: зміни здійснювали там і тоді, де і коли це було потрібно. У процесі становлення учасницького бюджетування було створено низку інститутів демократичної участі, які відображають реальні потреби населення та допомагають прийняти раціональні інвестиційні рішення. З розвитком учасницького бюджетування також розвивалося і почуття соціальної відповідальності громадян за долю свого міста. Поєднання цих факторів стало причиною успіху учасницького бюджетування.

Учасницький бюджет Порту-Алегре: зміна напрямків інвестування
Рік Перший пріоритет Другий пріоритет Третій пріоритет
1992 Базова санітарія Освіта Тротуари
1993 Базова санітарія Тротуари Регуляція використання земель
1994 Регуляція використання земель Тротуари Базова санітарія
1995 Тротуари Регуляція використання земель Базова санітарія
1996 Тротуари Базова санітарія Регуляція використання земель
1997 Житлобудування Тротуари Базова санітарія
1998 Тротуари Житлобудування Базова санітарія
1999 Базова санітарія Тротуари Житлобування
2000 Житлобудування Тротуари Здоров'я
2001 Тротуари Житлобування Базова санітарія
2002 Житлобудування Освіта Тротуари
Джерело: Center for Urban Development Studies, Graduate School of Design, Harvard University. Assessment of Participatory Budgeting in Brazil. 2005.

Ключовим залишається питання, чи досвід Порту-Алегре можна застосувати в іншому місті. Соціальні процеси є надто складними, щоб просто перенести досвід одного міста в інше й очікувати позитивних змін. Але об'єктивні інституційні та, особливо, політичні (громадська участь, поліпшення надання комунальних послуг та суспільного блага) наслідки учасницького бюджетування визначають доцільність застосування описаного підходу в інших містах.

Навіть зараз у Порту-Алегре ще багато проблем, серед яких поліпшення очищення стічних вод, скорочення втрат, покращення якості водопостачання та інвестиції в додаткові потужності. Більше того, досягнення Порту-Алегре є нестабільними, і, теоретично, ситуація може з часом змінитися на зовсім протилежну. Проте потенційну стабільність результатів забезпечують інститути демократичної участі, побудовані навколо цих здобутків. Саме вони можуть гарантувати успішний розвиток міста в майбутньому.

Висновки для України

Попри те, що Порту-Алегре розташоване у зовсім іншій частині світу, ніж Україна, проблеми, які постали перед цим містом та Бразилією в кінці 1980-х років, дуже перегукуються з сучасними українськими проблемами. Значна соціальна нерівність, недовіра до влади, корупція, стала система патронажно-клієнтелістських зв'язків — це виклики, з якими нині бореться Україна і які свого часу спричинили виникнення учасницького бюджетування в Бразилії. У час, коли потребами малозабезпеченого населення нехтували, а політична нестабільність досягла максимуму, бразильці зрозуміли, що вони хочуть і можуть нарешті мати безпосередній вплив на політичні рішення, які змінюють їхнє повсякденне життя. Євромайдан в Україні не тільки продемонстрував наявність подібних проблем, але й, фактично, показав, що українці теж готові до таких змін.

Приклад Бразилії засвідчив перед усім світом, що навіть у критичних умовах безвихідних ситуацій не буває. Україна може стати ще одним таким прикладом. І тут не потрібно вигадувати велосипед: використання досвіду інших країн може дозволити нам піти навіть далі, ніж вони.

Джерела

  1. Center for Urban Development Studies, Graduate School of Design, Harvard University. Assessment of Participatory Budgeting in Brazil. 2005.
  2. Dias, Nelson. Hope for Democracy. 25 Years of Participatory Budgeting Worldwide. 2014.
  3. Harnecker, Marta. Delegating Power to the People: Participatory Budget in Porto Alegre. 1999.
  4. Shan, Anwar, ed. Participatory Budgeting. Washington D.C.: World Bank, 2007.
  5. Viero, Odete Maria, and Andre Passos Cordeiro. The Case for Public Provisioning in Porto Alegre. 2003.
  6. World Bank. Brazil : Toward a More Inclusive and Effective Participatory Budget in Porto Alegre. 2008. 

 

Ми хочемо стати кращими і потребуємо вашої думки.
Будь ласка, заповніть коротку анкету (гугл форма), це займе не більше 3 хвилин.
Дякуємо за співпрацю!

Поділитися текстом

Facebook Twitter

Коментарі