Демократичні механізми інколи виникають і добре працюють у, здавалось би, неочікуваних місцях. Так, учасницьке бюджетування (інструмент, за допомогою якого громадяни безпосередньо розподіляють частину грошей місцевого бюджету) з’явилося у бразильському місті Порту-Алегре. І вже звідти поширилося по всій Землі: від Європи і Америки до Африки й Океанії, включаючи навіть недемократичні країни типу Китаю чи Росії.

Де? Міста

Учасницьке бюджетування застосовується у шести російських містах. Воно було запроважене в рамках спільного проекту дослідницького центру Res Publika Європейського університету в Санкт-Петербурзі та Комітету громадянських ініціатив — громадської організації, створеної колишнім міністром фінансів Росії (2000-2011) Алексеєм Кудріним після протестів на Болотній площі.

Учасницький бюджет вперше запрацював 2013 року у Череповці та Сосновому Бору. Основним критерієм вибору міст була збалансованість бюджету і зацікавленість влади. У Череповці, 300-тисячному індустріальному центрі Вологодської області, за допомогою учасницького бюджетування розподіляється 15 мільйонів рублів. У Сосновому Бору, 70-тисячному атомограді на березі Фінської затоки в Ленінградській області, — 20 мільйонів.

Досвід видався успішним. Наступного року проект запросив у Кіровську область тамтешній губернатор Нікіта Бєлих. Так учасницьке бюджетування з’явилося в Уржумі, Омутнинську і Мирному: для його проведення кожному місту виділили по три мільйони рублів з обласного бюджету.

2015 року учасницький бюджет вперше з’явився в обласному центрі: у 600-тисячному Ульяновську громадяни розподіляють 15 мільйонів рублів.

Як? Методологія

У всіх п’яти випадках застосовується однакова методологія. Спочатку проводиться інформаційна кампанія, результатом якої має стати щонайбільша поінформованість мешканців про початок учасницького бюджетування. Всі охочі можуть зголоситися взяти в ньому участь. Відтак наприкінці березня — на початку квітня з числа охочих шляхом жеребкування обирається 15 (20) людей, які стають членами комісії учасницького бюджету.

У квітні-травні ця комісія збирається 1-2 рази на тиждень:

  1. На кількох перших засіданнях члени знайомляться між собою і знайомляться з регламентом; озвучують та обговорюють міські проблеми і шляхи їхнього вирішення; подають пропозиції проектів, які публікуються для загального обговорення на інтернет-сторінці учасницького бюджету. Важливо, що проекти пропонують лише члени комісії учасницького бюджету. Втім, обговорювати їх, а також подавати пропозиції на розгляд комісії можуть всі охочі.
  2. На кількох наступних засіданнях члени комісії знайомляться з роботою відповідних підрозділів міської влади і можливими шляхами вирішення обговорюваних проблем. Відбуваються лекції експертів, які, відштовхуючись від попередніх ініціатив членів комісії, розповідають їм про специфіку муніципального планування, фінансів, бюджетного процесу.
  3. На третьому етапі попередні ініціативи членів комісії передаються відповідним підрозділам міської влади, які зобов’язані розглянути їх і дати аргументовану письмову оцінку кожній ініціативі. Рекомендуються також особисті зустрічі чиновників з авторами ініціатив.
  4. Після освітнього етапу члени комісії редагують свої ініціативи. На наступному засіданні обираються подальші напрямки роботи. Ініціативи тематично групуються (благоустрій, спорт, дорожнє будівництво, безпека тощо). Комісія обирає від одного до трьох пріоритетних напрямків.
  5. На кількох наступних засіданнях члени комісії працюють спільно з представниками профільних підрозділів місцевої влади, які відповідають на усі питання, пов’язані з реалізацією ініціатив, і допомагають допрацювати їх.
  6. На останньому засіданні комісія в рамках пріоритетних напрямків обирає один чи кілька проектів, які будуть включені в місцевий бюджет на наступний рік і реалізовані. Також з-поміж членів комісії обирають трьох людей, які разом з міською владою займатимуться подальшим втіленням проектів-переможців.

Засідання веде модератор відповідно до регламенту (не можна перебивати, говорити надто довго, заважати чи пропускати засідання). При повторному порушенні правил людина виключається зі складу комісії. Вакантне місце займає один з резервних членів, присутній на засіданні (резервні члени обираються ще під час початкового жеребкування). Участь у засіданнях комісії можуть взяти всі охочі. Важливо, щоб засідання відбувалися на «нейтральній» території, наприклад, у соціальному або культурному центрі, в школі чи бібліотеці.

Міська влада для реалізації проекту створює робочу групу під керівництвом віце-мера, до складу якої входять керівники або заступники керівників підрозділів, відповідальних за зв’язки з громадськістю, а також містобудування й архітектуру, капітальне будівництво, благоустрій тощо. Робоча група працює за проектним принципом, метою її діяльності є проведення учасницього бюджетування.

На початку літа склад робочої групи розширюється. До неї входять кілька представників комісії учаницького бюджету, делеговані на останньому засіданні. Розширена група доопрацьовує обрані комісією проекти і оформлює їх відповідно до наявних нормативів ведення бюджетної документації. Восени вони включаються до проекту міського бюджету. Вже наступного року, після схвалення бюджету депутатами, робоча група втілює обрані ініціативи.1

З 2014 року у Череповці учасницьке бюджетування відбувається не лише на рівні міста, але й у територіальних громадських самоврядуваннях (ТГС, территориальное общественное самоуправление), аналогах українських ОСНів. Кожне територіальне громадське самоврядування може отримати з міського бюджету 0.7 мільйона рублів, якщо воно об’єднує від чотирьох до десяти тисяч мешканців, і 1 мільйон рублів, якщо більше десяти. Ініціативна група ТГС пропонує проекти благоустрою своєї території. Ці проекти обговорюються на робочій групі з представниками мерії. Потім ТГС обирає найкращі проекти, які отримують фінансування і втілюються за участі ініціативної групи.

Чому? Причини

Ще перед початком роботи над учасницьким бюджетом у Європейському університеті проводили дослідження соціотехнічних мереж міської комунальної інфраструктури. Його автори прийшли до висновку, що основною проблемою муніципального управління в Росії є не відсутність коштів на оновлення міської інфраструктури, а відсутність інфраструктури постійної громадянської комунікації — на додаток до звичайних труб і дротів.2

З одного боку, має місце криза представницької демократії. Люди все частіше ігнорують місцеві вибори, все більше проблематизуючи питання, кого ж представляють муніципальні депутати. Мажоритарники мають якусь прив’язку до місцевої громади, однак у випадку обрання за партійним списком вона втрачається. Робота депутатів з виборцями зазвичай є неефективною. Не кожен з них має приймальню. Години прийому нерідко співпадають з робочим часом громадян, інформація про них не завжди легкодоступна. Зустрічі проходять нерегулярно, здебільшого перед виборами. Без ефективної комунікації представників із тими, кого вони представляють, роль мешканців у виробленні ініціатив і прийнятті рішень зводиться до участі у виборах: доволі фіктивної, один раз на декілька років.

З іншого боку, погано працює і діалог мешканців з чиновниками. Зазвичай він відбувається за рольовою моделлю «представник влади — мешканиць, який скаржиться». Рівноправность сторін тут неможлива: роль мешканця-скаржника обмежується озвученням наболілої проблеми і надією, що розмова з чиновником хоч якось повпливає на ситуацію.3

Федеральний закон зобов’язує російські органи влади проводити бюджетні слухання (перед затвердженням місцевою радою проект бюджету обов’язково виноситься на громадські слухання), однак цей механізм також неефективний. По-перше, бюджет складається в такому вигляді, що його можуть зрозуміти лише спеціалісти. По-друге, слухання відбуваються вже тоді, коли на документ повпливати практично неможливо. Виходить, що це формальний елемент, на який чиновники йдуть лише тому, що так написано в законі.

Як тоді дізнатися думки і бажання містян? Перший спосіб — опитування громадської думки. Але його результати є доволі прогнозованими: ЖКГ, освіта, медицина, — які питання не став, раз за разом будуть спливати одні і ті ж проблеми, які хвилюють людей незалежно від міста чи країни. Другий спосіб — орієнтуватися на вже згадані скарги і прохання. Професійний жаргон чиновників називає їх «хотілками». Навіть якщо мерія добре працює і не намагається відповідати людям «відписками», виявляється, що одна частина піднятих у зверненнях проблем не належить до компетенції міської влади, інша сформульована надто абстрактно, а третю вирішити майже неможливо. 

Якщо ж залучити мешканців до прийняття рішень, вони почнуть формулювати проблеми у інакший спосіб. Наприклад, спитавши людину, як саме вона хоче відремонтувати спортзал чи благоустроїти парк, запропонувавши безпосередньо взяти участь у підготовці цього проекту, їй прийдеться задуматися над раніше неочевидними речима: бюджетне законодавство і повноваження мерії, водовідвід і освітлення, межі земельних ділянок — потрібно буде враховувати ті реалії, в яких зазвичай працюють чиновники. Мешканцям і бюрократам прийдеться працювати спільно і це буде довше: багато часу піде на пошуки компромісів. Однак цей шлях дозволить чиновникам зрозуміти, що насправді треба мешканцям, а мешканцям — сформулювати свої бажання так, щоб їх можна було виконати в рамках наявної адміністративної (бюрократичної) системи.4

І що? Результати

Найважливіші міські проблеми. В рамках учасницьких обговорень найчастіше піднімалися питання благоустрою і облаштування відпочинкових зон, спортивних і дитячих майданчиків, велосипедної інфраструктури й інформування мешканців. Наприклад, 2014 року у п’яти містах комісії учасницького бюджету обрали такі проекти:

  • Мирний: капітальний ремонт водопроводу (1.6 млн рублів) та капітальний ремонт спортзалу в школі (3 млн);
  • Омутнинськ: благоустрій міжбудинкової території, а також ремонт хокейного майданчику і сцени у парку (3 млн на обидва проекти);
  • Сосновий Бор: благоустрій парку (17 млн) та розвиток велоінфраструктури (3 млн);
  • Уржум: будівництво лижної бази (3 млн);
  • Череповець: озеленення міста (5 млн), облаштування дитячих майданчиків (4.4 млн), встановлення стендів соціальної реклами (1 млн), інвестиції в ІТ-освіту (1 млн), турнір з дворового футболу (1 млн), організація онлайн-трансляцій засідань міської думи (1 млн) та розміщення соціальної реклами в навчальних закладах (0.6 млн).

Бачимо, що різні комісії цілком по-різному розподіляли кошти. В Уржумі всі гроші витратили на один проект, натомість у Череповці розподілили між сімома. Кілька разів проекти, обрані учасницьким бюджетуванням, отримували дофінансування за рахунок додаткових коштів, виділених з бюджету: таким чином було дофінансовано будівництво лижної базі в Уржумі та капітальний ремонт водопроводу в Мирному.

Організаційні висновки. Пілотний проект учасницького бюджетування в Росії, попри певні непорозуміння, показав успішність обраної методології.

  1. В Росії є міста, готові виділяти гроші на учасницьке бюджетування. Попри те, що більшість місцевих бюджетів в країні дефіцитні, деякі таки мають нульове або позитивне сальдо. Можливе також залучення додаткових коштів: субвенцій бюджету вищого рівня або інвестицій містоутворюючих підприємств у мономістах. З іншого боку, учасницьке бюджетування не виводить кошти з бюджету, а лише перерозподіляє їх з урахуванням думки мешканців. Це дозволяє ефективніше використати ресурси, це вигідно і людям, і владі. Мешканці отримують можливість безпосередньо брати участь у прийнятті рішень щодо розвитку міста. Зменшується невдоволення роботою влади (хоча б тому, що вона погодилася на таку участь). Чиновники і містяни отримують досвід конструктивної співпраці, з’являються нові ідеї і нові активні люди в громаді.
  2. Учасницьке бюджетування можливе без зміни бюджетного законодавства. Запропонований механізм не суперечить російським законам: міський бюджет всерівно затверджують депутати, міська адміністрація всерівно є розпорядником коштів. Втім, закон не регламентує, на чому має ґрунтуватися рішення депутатів і діяльність адміністрації. Існують обов’язкові статті витрат, але вільні кошти громада може використовувати на власний розсуд.
  3. Для учасницького бюджетування є достатньо зацікавлених людей. Багато мешканців справді не довіряють місцевій владі через недостатність інформації і відсутність практичної можливості впливати на прийняття рішень. Учасницьке бюджетування якраз дозволяє вирішити ці проблеми. У перший рік пілотного проекту в Череповці було 120 охочих увійти до складу комісії, в Сосновому Бору — 80 охочих. Наступного року активність не зменшилася, а в Кіровській області була навіть вищою.
  4. Мешканці готові присвячувати цьому час протягом тривалого періоду. Люди не хочуть по-справжньому братися за справу з сумнівними перспективами. Потрібні гарантії, що учасницький бюджет оперує не віртуальними грошима, а всі проекти будуть втілені. Відчуття відповідальності забезпечує участь. Мешканців приваблює можливість потримати владу в своїх руках, поспілкуватися з експертами і повноважно обговорити важливі проблеми: не з позиції прохача, а в рамках рівноправного діалогу.
  5. Мешканці здатні домовитися між собою. На засіданнях комісії учасницького бюджету справді були суперечки між членами, адже люди не мають досвіду конструктивної взаємодії. Такий досвід з’являється саме під час спільної роботи. Строга модерація і жорсткий регламент допомагають у цьому. Грає роль також суспільна відповідальність, яку відчувають члени комісії.
  6. Мешканці і чиновники можуть домовитися. Коли громадяни працюють разом з чиновниками, труднощі виникають при небажанні мерії давати прямі відповіді на питання містян. В даному випадку таких ситуацій майже не виникало, адже, погодившись на участь в експерименті, влада погодилася бути відкритою в рамках проекту і справді була такою. Модерування, регламент і спілкування на «нейтральній території» сприяли відходу від звичної моделі «чиновника і обуреного громадянина-скаржника». Вдалося вибудувати новий формат взаємодії та пошуку компромісів без образ. З іншого боку, за відсутності навичок проектної роботи, представникам різних підрозділів мерії спочатку потрібно було «спрацюватися» разом, однак у підсумку вони отримали корисний досвід співпраці.
  7. Влада може витрачати бюджетні гроші без корупції. Погоджуючись на проведення учасницького бюджетування, мери міст розуміли всі репутаційні ризики. Суспільна увага і участь мешканців запобігли зловживанням в рамках реалізації обраних проектів.5

Довготермінові результати. Учасницьке бюджетування може змінити політичну культуру в межах певної громади, якщо стане стійким інститутом. Виникає новий майданчик для діалогу між мешканцями та владою, позбавлений політичної боротьби з притаманною їй конфліктністю.

Учасницьке бюджетування — це публічне управління публічними ресурсами, фінансовими і просторовими. Обговорення в рамках учасницького бюджету неодмінно відбуваються навколо конфліктів, з яких складається сфера публічного. На певний простір, на розподіл певної суми у своїх інтересах одночасно претендують, наприклад, власники собак, спортсмени, батьки з малими дітьми і літні люди; велосипедисти, автовласники і користувачі громадського транспорту.

За умови наявності механізму комунікації і повноважень з вирішення конфлікту, відкривається можливість виникнення культури порозуміння і толерантності до іншого. Завдяки цьому можна врахувати інтереси різних груп, у тому числі тих, що зазвичай залишаються непочутими. Націленість на розв’язання проблем і спільне господарювання знижує конфліктність і сприяє соціальній згуртованості.6

Наприклад, у Сосновому Бору в рамках першого учасницького бюджету вирішили збудувати перший у місті багатофункціональний майданчик, дитячий і спортивний водночас, де буде цікаво людям різного віку. Наступного року перемогла ідея облаштування парку «Білі піски», під час обговорення якого знову намагалися врахувати побажання різних груп користувачів парку, які відстоювали різні пріоритети розвитку.

Разом з новою політичною культурою конструктивного діалогу з’являються також її носії. Під час освітньої частини вони отримують знання про деякі теоретичні засади муніципального управління. Беручи участь у роботі бюджетної комісії, набираються досвіду толерантності та конструктивного діалогу з іншими. В рамках робочої групи — отримують практичні навички реалізації проектів в межах наявної бюрократичної системи.

Ці люди позбавлені попереднього негативного досвіду роботи в мерії. Після учасницькому бюджетування вони можуть стати громадськими активістами або муніципальними депутатами чи службовцями «свіжої крові». У Сосновому Бору, наприклад, на місцевих виборах восени 2014 року троє членів комісій учасницького бюджету були обрані до ради депутатів, ще шестеро балотувалися, але не перемогли (всього рада складається з 20 депутатів).

Проте? Застереження

Учасницьке бюджетування буде успішним лише за умови дотримання процедури. Про це говорять і автори його запровадження в Росії. Важливо, щоб всі дії були інклюзивними: всі мешканці мали рівні шанси увійти до комісії учасницького бюджету незалежно від партійної чи громадської належності; а всі засідання, жеребкування, обговорення, вся інформація були відкритими для всіх охочих.

Процес повинен бути щорічним, а не разовою PR-акцією, щоб новий діалоговий майданчик розвинувся у нову культуру муніципального спілкування. Без дотримання регламенту і виконання владою взятих на себе зобов’язань учасницьке бюджетування буде знецінене і дискредитоване.

Успішність саме такої методології учасницького бюджетування зумовлена особливостями російської політичної системи. Можливість його запровадження без зміни законодавства є безперечною перевагою цієї моделі, однак вона ж є внутрішньою загрозою. Учасницьке бюджетування не є обов’язковим, тому його постійність не гарантована. Юридично, влада щороку приймає рішення про проведення проекту. Зупинити учасницьке бюджетування дуже легко — достатньо просто не підписати одного разу відповідне рішення.

Все тримається на добрій волі мера, який кожного разу забезпечує продовження проекту, сприяння чиновників адміністрації і схвалення рішення комісії учасницького бюджету депутатами місцевої ради. В умовах централізованої вертикалі влади і домінантної правлячої партії такий спосіб прийняття рішень і надання гарантій — згори — є ефективним. В українській плюралістичнішій системі, де більшість ради може бути в опозиції до мера, а вертикаль влади є слабшою, російська модель може дати збій.

Інша небезпека полягає у використанні учасницького бюджетування для каналізації суспільно-політичного життя. Міська влада може запровадити цей інститут з метою зосередження на ньому уваги активних членів громади, щоб вони не вели іншої, небажаної для влади, діяльності. З іншого боку, учасницьке бюджетування може стати прикриттям для неефективного витрачання інших, не включених до програми, муніципальних фінансів або ж інакших зловживань.

Зразки документів, які регламентують провдення учасницького бюджетування в Росії на прикладі міста Череповець:
— Положення про учасницький бюджет
— Заявка на участь в учасницькому бюджетуванні
— Регламент засідань комісії учасницького бюджету
Читати більше на сторінці учасницького бюджетування на офіційному сайті міста 

Це може бути напівмірою: забезпечивши доступ громадян до прийняття рішень за допомогою учасницького бюджету, влада залишає його загалом закритим через нечесні вибори або недемократичне урядування. Грайтеся, мовляв, в розподіл кількох/кількадесят мільйонів рублів, а ми натомість узурпуємо владу в інших сферах і в закритому режимі розпоряджатимемося більшими сумами.

Дізнатися справжні мотиви запровадження учасницького бюджету не завжди просто. Доброчесні прагнення підвищити участь мешканців і краще врахувати їхні інтереси цілком можуть поєднуватися з небажанням відкривати доступ до інших сфер міського управління. Саме собою учасницьке бюджетування (чи будь-який інший демократичний механізм) ще не є показником демократичності політичного режиму міста чи країни.

На демократичних засадах має бути збудоване усе державне чи муніципальне управління. Учасницькою демократією варто доповнити представницьку і пряму демократії, але не замінювати їх, роблячи ширму від авторитарного правління.

Посилання

2. Олег Хархордин. Сколько стоит свобода. Ведомости, №3362 от 10.06.2013

3. Дарья Димке, Лев Шилов. Нужна ли муниципальным депутатам прямая демократия. Ведомости, №3846 от 05.06.2015

4. Дарья Димке, Лев Шилов. Чего хотят горожане. Ведомости, №3794 от 20.03.2015

5. Лев Шилов. Партиципаторный бюджет. Как граждане участвуют в распределении муниципальных средств. Комитет гражданских инициатив, 19.09.2014

6. Дарья Димке, Олег Хархордин. Рождение публичного языка из духа ссоры. Ведомости, №3683 от 26.09.2014

Ми хочемо стати кращими і потребуємо вашої думки.
Будь ласка, заповніть коротку анкету (гугл форма), це займе не більше 3 хвилин.
Дякуємо за співпрацю!

Поділитися текстом

Facebook Twitter

Коментарі