Як оцінювати громадянську участь: шість інструментів

УПРАВЛІННЯ

14 січня 2016

Лілія Лаврук

Головним принципом учасницької демократії є розбудова громадського суспільства та залучення громадян до прийняття остаточних рішень з питань, що безпосередньо їх стосуються. Ідея залучення передбачає складний процес, цілу систему різноманітних практик, які може ініціювати будь-яка зацікавлена сторона: влада, громадяни чи громадські організації як безпосередні агенти змін і контролю за ними.

Для зручності в подальшій роботі зі статтею, ми відразу чітко окреслимо ті поняття, які є ключовими, але досі неусталені; з тою ж таки метою ми універсалізуємо переклад понять з різних джерел.

Учасницький процес — це те, у чому громада бере участь, сукупність практик, динамічна система, яка передбачає залучення громадян до прийняття рішень. Прикладами учасницького процесу є урядові програми з популяризації певної теми чи актуалізації певних проблем. Учасницькі процеси складаються, мов стіни з цеглинок, з різних форм громадянської участі.

Форма участі — це те, як взяти участь, конкретна практика із залучення громади до учасницького процесу. В дослідженнях і літературі склався ряд синонімічних понять як-то: механізми, інструменти, практики, методи чи заходи участі; іноді, в залежності від контексту, ми також будемо використовувати ці синоніми, маючи на увазі під усіма цими визначеннями саме конкретну одиничну учасницьку форму.

В залежності від рівня впливу та залученності, розрізняється цілий спектр форм громадянської участі, проте відкритим лишається питання успішності тієї чи іншої учасницької практики та процесу загалом. У середовищі експертів, донорів, представників громадського суспільства та влади сформувався запит на розробку показового та зручного інструменту для оцінки форм громадянської участі. Предметом цієї статті є огляд запропонованих дослідниками інструментів оцінювання форм громадянської участі та учасницьких процесів, з увагою до критеріїв та методології дослідження. Для зручності сприйняття ми підемо від більш загальних інструментів, орієнтованих на аналіз учасницького процесу, до вузьких технік оцінювання, що були використані в оцінці конкретних форм участі, так званих «кейсів».

1. Попасти в десятку: 10 принципів успішного залучення від ОЕСР

З початку 2000-х лідерську позицію в просуванні ідей учасницкої демократії зайняла Організація економічного співробітництва та розвитку (OECD або ОЕСР). Країни-члени OECР запропонували 10 принципів успішної співпраці громадянина і влади, представлених у документі «Громадяни як партнери» (2001). Ці принципи, сформульовані на базі реального досвіду, можуть також застосовуватися як критерії оцінки учасницького процесу:

  1. Відданість — лідерська позиція організаторів (представників влади) і усвідомлення ними важливості інформування громадян, надання консультацій та підвищення рівня громадянської участі у процесі прийняття рішень;
  2. Права — принципи громадянського права є чітко оформленні у законодавстві; представники влади обізнані із цими законами, дотримуються їх і використовують різні методи по підвищенню обізнанності громадян; незалежні організації здійснюють моніторинг діяльності влади та дотримання їх представниками громадянських прав і свобод;
  3. Зрозумілість — мета, рамки та можливості учасницької форми від самого початку чітко окреслені; і громадянська, і владна сторони розуміють свої обов’язки та ролі, обмінюються правдивою інформацією та не плекають марних очікувань;
  4. Час — етапи попередньої консультації та активної участі проводяться у найбільш ефективний для обох сторін часовий проміжок; необхідна інформація надається вчасно і в межах реалістично встановлених часових рамок;
  5. Об’єктивність — інформація, яку надає влада під час процесу прийняття рішень є об’єктивною, повною, загальнодоступною і подається у стандартизованій формі; усі громадяни мають рівні можливості доступу до учасницького процесу, оскільки представники влади запропонували кілька різноманітних форм участі, стандарт проведення яких також є прописаним і прийнятним;
  6. Ресурси — матеріальні, людські та технічні ресурси обрані адекватно та використані ефективно; в межах організаційної культури владного органу заохочується та високо цінується старання своїх членів, їх прагнення до навчання та професійного розвитку; ресурси використовуються згідно із попередньо встановеною пріоритетністю;
  7. Координація — представники влади організовують та проводять важливі для них форми участі у координації із іншими членами (відділами) владного органу; поінформованність колег стосовно власних ініціатив дозволяє уникнути повторів, марної витрати ресурсів, а також ризику «консультаційної втоми» — негативної реакції чиновників (чи громадськості) на однотипні запити (чи інформацію); при цьому координація не перешкоджає появі нових ініціатив;
  8. Підзвітність — представники влади забезпечують відкритий і прозорий процес прийняття рішень завдяки зовнішньому контролю з боку громади та неурядових організацій; інформація про завдання, відповідальних осіб та можливі форми участі оголошена публічно та доступна для широкого загалу;
  9. Оцінка — по завершенню учасницького процесу, задля покращення умов проведення учасницької форми та дотримання новопосталих вимог, представники влади проводять оцінку своєї ініціативи; оцінювання є показовим, оскільки під час процесу були зібрані усі необхідні дані, розроблено відповідний інструментарій, крім того до оцінки були залучені громадяни.
  10. Активна громадська позиція — влада може отримувати вигоду від високого рівня громадської залученності, саме тому влада заохочує розвиток громадського супільства, інвестує в освіту та пропонує громадянам діалогову манеру співпраці.

У 2005 році, для вирішення проблеми коректного та ефективного оцінювання процесів участі громади, ОЕСР розробили окремий посібник. Критерії оцінювання склалися на основі зазначених раніше 10 принципів успішної співпраці громади і влади. Деякі принципи — після належного переформулювання — можна застосувати і до оцінювання однієї конкретної форми участі, підібравши також відповідний метод. У посібнику представленні різні методи, які знайшли своє втілення у практиці країн Організації, серед яких: опитування, інтерв’ю, спостереження та аналіз програмової документації. Як випадок, кейс оцінювання саме одиничних учасницьких форм, окремим розділом в посібнику представлений досвід спеціалістів, професора Ген Роу і професорки Лінн Фрюер, про який ми скажемо окремо.

2. Консервативний британський стиль: критерії успішного оцінювання від Involve

Посібник британського аналітичного центру Involve був розроблений з метою оцінки процесів участі громади, що їх пропонує центральний уряд. Враховуючи специфіку подібних програм, аналітики закцентували увагу на питаннях фінансових витрат і матеріальних продуктів процесу, адже на нього виділяються кошти бюджету Британії. На відміну від більшості оцінок, які відходять від принципів успішності учасницької форми чи процесу, Involve пропонує критерії саме успішного оцінювання, або список питань, на які повинно відповісти оцінкове дослідження:

  1. Мета/цілі учасницької форми — які цілі проведення форми були поставлені першопочатково? чи є серед них незрозумілі цілі? ким і коли вони були встановлені? чи були вони змінені (якщо так, то з якої причини?); чи були цілі досягнуті?
  2. Контекст — чи форма участі є винятком чи частиною ширшої програми? що ще схожого відбувалося у цей час? як схожі процеси співвідносяться між собою? які історичні, географічні, політичні, економічні та соціальні фактори вплинули на процес?
  3. Рівні залучення — чи був окреслений відповідний рівень залучення (від інформування до надання повноважень)? як і чому він був обраний? чи був досягнутий цей рівень? чи відповідав він умовам?
  4. Форми участі — які форми участі було використано? хто обирав їх? чи відповідали вони вимогам? які працювали краще, а які гірше?
  5. Хто був залучений — перегляд будь-якого стейкхолдер-аналізу, що був зроблений попередньо; яка кількість людей була залучена? аналіз, який тип людей був залучений (соціально-економічна група, рівень освіти, вік тощо);
  6. Витрати — матеріальні витрати; нематеріальні витрати; ризик (репутації, невпевненості, стресу, конфлікту, втрати контролю);
  7. Продукція (продукти і активності) — учасницькі заходи — воркшопи; інформаційні заходи — виставки; опитувальники; інформаційний друкований матеріал; інтерв’ю;
  8. Результати (вигоди і вплив) — зміни в політиці (інкорпорація різних ідей); зміни в людях (нові вміння, збільшення довіри, розширення мережі, підсилення бажання співпраці в майбутньому); зміни для організаторів (зміна пріоритетів, структури); ширші соціальні зміни, такі як: створення нових груп чи організацій, кращий громадський сервіс, краще врядування, підняття освітнього рівня).

Інструмент був застосований в оцінці ініціативи Your Health, Your Care, Your Say (YHYCYS), що стосувалася питань охорони здоров’я і була проведена британським урядом у 2005 році. Висновки оцінювання також презентовані у посібнику.

3. Чистий успіх: 5 факторів CLEAR від Ради Європи

Європейський комітет з питань місцевої та регіональної демократії Ради Європи (CDLR) запропонував власний діагностичний інструмент для оцінки успішності залучення громадян до політики на місцевому рівні. У 2008 році, як результат спільних пошуків низки європейських дослідників та експертів, вийшов друком порадник із використання інструменту. Його назва — «CLEAR» — це аббревіатура, яка англійською мовою розшифровується як «Can/ Like/ Enabled/ Asked/ Responded». По суті це п’ять факторів, що впливають на участь громадян у суспільно-політичному житті на локальному рівні. Кожен фактор визначається кількома змінними, а саме:

  1. Can do — Громадяни можуть бути залучені, тобто мають усі ресурси, вміння та знання для участі. Цей фактор стосується соціально-економічного тла, що впливає на рівень та бажаннягромадянина бути залученим. Змінні:
    • Рівень освіти;
    • Соціальний клас та робоча посада;
    • Демографія;
    • Доступ до ресурсів;
    • Вміння і знання.
  2. Like to — Бажають, бо мають почуття приналежності до громади. Люди, що об’єднанні спільними обов’язками та прагненнями, мають сильніше бажання взяти участь у роботі на користь громади. Змінні:
    • Ідентичність;
    • Однорідність громади;
    • Довіра в середині громади;
    • Почуття громадянства (колективності громади).
  3. Enabled to — Уповноважені, бо отримали можливості для участі. Цей критерій оцінює дієздатність основних мобілізаторів громадського супільства. Змінні:
    • Типи громадських організацій;
    • Заходи громадської участі;
    • Громадська інфраструктура (налагоджена система діалогу із владою).
  4. Asked to — Запрошені, тобто мобілізовані до участі владою чи громадськими організаціям. Цей фактор визначається ефективністю застосованих форм участі. Змінні:
    • Форми участі (включно із електронними);
    • Стратегії співпраці;
    • Широта охоплення сфер та розмаїття форм участі.
  5. Responded to — Відчувають зворотній зв’язок, бо бачать приклад того, що їхню думку враховано. В основі цьоо фактору лежить ідея того, що успіх залучення залежить від того, наскільки громадяни довіряють владі. Тут важливо оцінити:
    • Процедури врахування думки громадян;
    • Баланс та пріоритетність (позицій експертів, влади і громадян);
    • Зворотній зв’язок і просвіта.

На основі цих п’яти факторів було складено анкету і проведено опитування 13 громад районних та обласних центрів України. Методологія застосування інструменту описана також в довідниковому документі Ради Європи і дозволяє не тільки визначити сильні сторони та проблеми процесу залучення громадян, а й віднайти найбільш ефективні форми й окреслити групи населення, які є і потенційно можуть стати учасниками подібних проектів.

4. Каталонський ліс: як оцінити і учасницький процес, і конкретну форму?

Співробітники Міжнародної обсерваторії учасницької демократії, Каталонія, Іспанія (IOPD) розробили навчальний посібник, який був використаний для оцінювання урядової програми, що стосувалася питання збереження лісу. Інструмент дозволяє оцінити процес з трьох сторін: контексту проведення, самого перебігу та впливу на прийняття рішень, але, крім того, дослідники також звернули увагу і на конкретні форми участі, запропонувавши і для них свої критерії оцінювання успішності. Тож критерії процесу виглядають так:

  1. Координація процесу — спільне лідерство, погодження, інтеграція в існуючу учасницьку систему, чіткість цілей, надання ресурсів;
  2. Учасники — кількість, репрезентативність, різноманіття;
  3. Тематика — важливість, витоки, впливовість;
  4. Форма участі — рівень участі, якість проведення;
  5. Результати — вплив на остаточне рішення, громадське спостереження за результатами, покращення взаємодії влади і громади.

Ці критерії лягли в основу оцінки публічного процесу по справі гори Сан-Мігель в Каталонії в травні 2010 року. Процес складався з декількох форм участі (зокрема, це інформування, он-лайн дебати, публічні дебати та підготовка декларації), тому дослідники розробили також і критерії для оцінки конкретної форми участі:

Представлені критерії дозволяють зарахувати цей посібник до «перехідних», тобто таких, що демонструють можливість оцінювання і конкретних форм, і процесу загалом. Далі зупинимось на інструментах, розроблених з метою аналізу саме учасницької форми.

5. Професорський підхід: учасницька форма і два типи критеріїв Роу-Фрюер

Професор Брістольського університету Ген Роу і професорка Університету Нью-Кастла Лінн Фрюер запропонували власний інструмент оцінки успішності форм участі, який був застосований зокрема для оцінки ініціативи Уряду Великої Британії The «GM Nation?» Debate 2003. Оцінку складено на основі 9 критеріїв, які Роу і Фрюер поділили на «критерії прийняття» (acceptance criteria) — тобто такі, що стосуються ефективної розробки та реалізації учасницької форми, і «критерії процесу» (process criteria), які демонструють потенційне сприйняття такої форми громадою. До першого типу відносяться:

Критерії другого типу — або так звані «критерії процесу» — дозволяють побачити учасницьку форму очима самих залучених громадян. Сюди підпадають питання:

Дослідники також застосували свій інструмент до раніше проведених досліджень форм участі, і зробили висновок, що за критеріями прийняття (І-й тип) найбільш успішною формою залучення громадян є референдум, а за критеріями процесу (ІІ-й тип) — узгоджене законотворення (negotiated rule-making) i громадянське журі (citizens’ jury).

6. Учасницька Каліфорнія або інструмент оцінки форм участі від ILG

Заглиблюючись в тему локальних практик, варто згадати каліфорнійський Інститут локальної влади, США (ILG). Ця установа розробила ресурс для депутатів місцевих рад з низкою порад щодо імплементації принципів учасницької демократії, до яких належить і проведення зустрічей із громадою — тобто організація учасницьких форм. Інститут наголошує на важливості моменту оцінювання в подібній депутатській діяльності. На сайті розміщені анкети: дві однакових для громадян (учасників) і для представників влади (організаторів), одна — для співставлення результатів, і остання — для експертних пропозицій щодо покращення форми участі. Успішність проведеної форми участі оцінюється за чотирма критеріями, до кожного з яких ставиться по п’ять питань:

  1. Підготовка:
    • Запрошення взяти участь і опис події були зрозумілі і привабливі;
    • Я зміг підготуватися до участі більш ефективно, оскільки мене попередньо повідомили про тему зустрічі;
    • Мета зустрічі була мені ясно зозуміла;
    • Ще до зустрічі я був впевнений/ була впевнена, що кожна індивідуальна думка буде серйозно сприйнята представниками влади;
    • Ще до зустрічі я був впевнений/ була впевнена, що будь-які рекомендації, розроблені колективом учасників, будуть обмірковані представниками влади.
  2. Учасники:
    • Учасники зустрічі відображають різноманітність людей і погядів нашої громади;
    • Підбір учасників відповідав темі зустрічі;
    • Мені було комфортно серед інших учасників;
    • Учасники зустрічі ставились одне до одного з повагою;
    • Коментарі інших учасників були конструктивними.
  3. Процес:
    • Втановленний порядок денний і організація зустрічі відповідали темі і зробили зустріч продуктивною;
    • Я мав/ мала вичерпну можливість виразити свою точку зору стосовно важливих для мене речей;
    • Учасники мали вичерпну можливість обмінятися своїми поглядами та навчитися одне від одного;
    • Учасники мали вичерпну можливість для розробки спільного бачення та рекомендацій;
    • Організатори створили для учасників безпечне, справедливе і добре задміністроване середовище.
  4. Результати:
    • Участь в громадському процесі змінила моє бачення теми;
    • Я вірю, що в результаті зустрічі буде прийняте більш оптимальне рішення стосовно обговорюваної теми;
    • Я зрозумів / зрозуміла, як саме особи, відповідальні за прийняття остаточного рішення, використають результати нашої зустрічі;
    • Якщо мене запросять, то я залюбки долучуся до подібної зустрічі знову;
    • Я буду заохочувати інших жителів брати участь в подібних громадських процесах сосовно цієї чи інших відповідних тем.

Так представники місцевої влади, як ініціатори учасницької форми, отримують фідбек від громади, а експерти, спираючись на кожен окремий критерій, створюють для них рекомендації з покращення залучення. Анкети ILG мають прикладний характер: їх можна завантажити на сайті й за їх допомогою оцінити ті учасницькі практики, які мають форму відкритих зустрічей влади з громадою. На сайті також можна оглянути інтерактивну мапу найбільш вдалих учасницьких ініціатив в каліфорнійських містах.

ПОДІЛИТИСЬ

Twitter share blue Fb share blue G share blue Vk share blue

ЧИТАЙТЕ ТАКОЖ